Jeju Peace Institute

[Editor’s note] The Obama administration seems to approach nuclear weapons on radically different terms. In doing so, it has attempted to fundamentally transform U.S. nuclear weapons policy without allowing domestics partisan debate. The early signs for the ratification of the NEW START on the U.S. side are encouraging, argues Dr. Lewis, Director of the Nuclear Strategy and Nonproliferation Initiative at the New America Foundation. The administration has been trying to restore U.S. leadership on nonproliferation issues and the assessment of the upcoming RevCom should be based not on how the states at conference reach consensus but how it changes the way we think and talk about nuclear weapons, he continues.
 

Please note that the views expressed in this article are those of the author and do not necessarily reflect the position of the Jeju Peace Institute.

If you would like to respond to this article, please send your responses to bjko@jpi.or.kr.

  Australians have been broadly welcoming of President Obama’s reinvigorated nuclear policy agenda an agenda built upon the long-term prospect of nuclear disarmament and nearer-term attempts to reduce the role of nuclear weapons in global and regional security. Both government and public are broadly in agreement with any effort that constrains the further proliferation of nuclear weapons.  And in 2010, a Review year for the Non-Proliferation Treaty (NPT), that objective has special importance within the Australian political leadership.


  But Australians’ relationship with nuclear weapons has long been an ambiguous one. For just as Australian security would be gravely damaged by a world of high nuclear proliferation, so too the extended deterrence commitments that the US has provided to Australia under the ANZUS Treaty have traditionally included a nuclear component.  Australia, like many other US allies, has been in the privileged position of both forsaking nuclear weapons as an indigenous strategic option, and having them available to underpin Australian security in crises.  So Australia has been both a champion of nuclear arms control and less publicly a beneficiary of US extended nuclear deterrence arrangements.


  In some ways, then, Australia is not so different from the US although, of course, it does not have nuclear weapons of its own nor from other US allies in Asia who benefit from similar arrangements.  Obama’s nuclear policy keeps alive that dual nuclear identity both for the US and its allies for some years yet.  Obama himself admits that nuclear disarmament might not occur during his lifetime, and he’s scarcely an old man.  His Nuclear Posture Review accepts that nuclear deterrence will underwrite US security for the foreseeable future, and thus provides a signal that the Australian government was keen to see: a confirmation of the continuing relevance of nuclear deterrence in an era of geopolitical transformation in Asia.


  So what’s the future of extended nuclear deterrence as the Obama ‘revolution’ rolls forward?  Well, in some senses, despite the soaring rhetoric of the Prague speech, it is scarcely a revolution at all.  But it is the fine details of the changes in US nuclear policy that merit closer attention. There are distinct hints in the Nuclear Posture Review that Obama wants to decrease further US reliance on nuclear weapons, and that means decreasing further US allies’ reliance on US nuclear weapons too.  The retirement of the Tomahawk land-attack nuclear-armed cruise could be seen as a hint to maritime allies that is, Pacific allies in particular that they should contemplate a decreased reliance upon extended nuclear deterrence in their own strategic profiles.  But the nuclear-armed Tomahawk is now a comparatively old weapon system, and the Review specifically attempts to reassure allies that extended deterrence does not, in fact, turn upon specific weapon systems but upon the entire US nuclear (and conventional) arsenal.


  Whether that assurance is going to be fully satisfying to US allies remains to be seen. The NPR can be read in a variety of ways.  The Review’s foreshadowing of a future US nuclear doctrine that accepts the principle of the ‘sole purpose’ argument when conditions allow that the sole purpose of nuclear weapons then will be to deter the use of other countries’ nuclear weapons does point to a gradual shrinkage of the US nuclear umbrella previously deployed over allies.  The umbrella is not shrinking abruptly, but its shrinkage at all during an era of looming geopolitical transformation in Asia is bound to generate a degree of controversy among US allies and partners.  And it is in precisely those strategic circumstances that US Asian allies will view and read the continued removal of specific short- and medium-range nuclear weapon systems from the US arsenal over recent decades.  Australia, like other US allies, will in coming years watch closely the continuing unfolding of US nuclear policies in Asia.


  Two other issues merit separate attention here.  The first such issue involves the non-attendance of the Australian prime minister at President Obama’s Nuclear Security Summit in Washington in April this year.  In a year of hectic nuclear milestones the conclusion of the New START treaty, the publication of the Nuclear Posture Review, and the NPT Review Conference in New York Australian Prime Minister Rudd attracted some criticism for his decision not to attend the Nuclear Security Summit.  (Defence Minister John Faulkner attended instead.)  But this issue is not one of particular strategic gravity: it is an election year here in Australia, and domestic issues are clearly uppermost in the mind of both the competing political parties and the Australian electorate. With President Obama having cancelled his March trip to Indonesia and Australia, but re-committed to a visit in June, for the Australian prime minister to head off to Washington in April might have made the relationship look too asymmetrical. The prime minister judged, correctly, that Australian commitment to the principles of nuclear security had never been in doubt.


  A second issue that needs to be canvassed is the government’s announcement of the termination of the International Commission on Nuclear Nonproliferation and Disarmament (ICNND). The Commission was set up to provide a distinct forum for a detailed consideration of the broad issues of nuclear disarmament and the specific challenges of the 2010 NPT Review Conference.  Whether intentional or not, the Commission had the additional advantage of providing a degree of government separation from a wide range of recommendations and proposals: essentially, it allowed the government to play in two distinct ‘spaces’ the Australian policy space and the international commission space.  The resourcing of the commission and its administrative support in the Department of Foreign Affairs and Trade showed a government intent upon supporting the push for new policy proposals in the nuclear arms control and disarmament arena.  But I think it was never the Australian government’s intention to keep the Commission running as a long-term body.


  The Commission delivered its final report, Eliminating Nuclear Threats: A Practical Agenda for Global Policymakers, in Tokyo in December last year, and the Australian government delivered its response to the report in a media release on 3 May.  As that response noted, the government saw the establishment of the Commission as a demonstration that nuclear non-proliferation and disarmament issues were a high priority for the government.  Further, it saw it as an opportunity to strengthen diplomatic relations with Japan on an area of shared interests and objectives.  But it pointed out that the Commission was staunchly independent, and that commissioners had been appointed on the basis of their personal capacities. Most of the Commission’s analysis, action agenda and recommendations were said to be ‘in step’ with the government’s non-proliferation and disarmament policies, although the response observed that in moving towards the goal of a world without nuclear weapons, ‘the government is mindful that Australian defence policy acknowledges the value to Australia of the protection afforded by extended nuclear deterrence under the US Alliance.’


  The government, however, shied away from endorsing either of the Commission’s two central proposals: the proposal for the achievement of a ‘minimisation point’ in global nuclear weapon stocks of 2,000 warheads by 2025, and the proposal that nuclear weapon states declare that the ‘sole purpose’ of their nuclear weapons was to deter others from using nuclear weapons against themselves or their allies.  In relation to the minimisation target, the government argued instead that it was ‘more important…to the strategic and political conditions that will encourage deep and irreversible reductions.’  Similarly, it gave only qualified support to the Commission’s proposal for a ‘sole purpose’ declaration.  While the response did accept that ‘Australia would be comfortable’ if the US was to reach a point where it felt such a declaration were possible, it did so in the context of Obama’s recent Nuclear Posture Review, which noted that work was still required to establish the conditions that would allow such a declaration.


  The broad sense of the government’s response to the ICNND report is clearly shaped by its judgment that the Obama administration’s Nuclear Posture Review provides sufficient continuity to US nuclear policy settings that it would imprudent for Australia to get out in front of its ally on disarmament policy.  It is especially attracted to that conclusion by the continuing uncertainty that surrounds Asia’s own strategic future: great-power strategic relativities are shifting in Asia, and the regional security environment remains an unsettled one.  There is a sense in Canberra that nuclear issues are growing in importance in Asia, just as the pressure for nuclear disarmament also returns to the forefront of public attention.  Striking a sensible balance on nuclear disarmament and defence policy is a growing priority for the Australian government, as it is for many other regional countries.

이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.

* Rod Lyon
Director of the Strategy and International Program
Australian Strategic Policy Institute