Jeju Peace Institute

The National Security Environment in the 21st Century and the Need for Complex Diplomacy

Under the prevalent situation of the 21st century, nation states are required to adopt an all-out approach to diplomacy. In the 21st century, the influence of non-governmental players has become so much greater. New issues have emerged in various sectors such as the environment, culture, technology and human rights. In inter-governmental negotiations over matters of national interest, changes are taking place, including the diversification of diplomatic activities toward global civic communities, international organizations and businesses as well as the (toward) the peoples of other countries. Also, the international order of the current century has seen the emergence of a new network-based complex international order amid intensification of the information revolution and globalization. Thus, the international system can no longer be regarded as a system of involving single nations only, while the traditional concept of sovereignty is not really suitable to cover the new complexity of global politics. In the international relationships of the 21st century, a new measure of national strength has to be adopted: a level of connectedness, i.e., how well the players in international relationships, including governments, are connected with other players, or how they maintain a good network. In the preceding century, the international order was understood to be based on the so-called billiard ball model, wherein countries collided with each other militarily and economically. In contrast, the network-based international order of the current century exists above the state, below the state, and throughout the state, so the countries with the most connections become central players and acquire the power to designate the global agenda.

As a result of such changes, we no longer live in an era in which diplomats represent the government of a country by collecting information, carrying out negotiations, and making decisions to protect the national interest in matters relating to the country’s relationships with other countries. In the new international political environment, diplomats are required to assume more roles than in the past.

South Korea is not free from these changes in the flow of diplomacy. In his inaugural speech, Minister of Foreign Affairs, KIM Sung-hwan emphasized “all-out complex diplomacy” as the new direction required for the country’s diplomatic efforts: to be precise, he referred to all-out diplomacy, knowledge diplomacy, complex diplomacy, and digital network diplomacy among other factors. At a session to discuss a report from the Ministry of Foreign Affairs and Trade (MOFAT), President LEE Myung-bak said, “The business of diplomacy has changed from the ways of the past. Career diplomats in the traditional sense of the word cannot do the job alone. Ordinary people with lots of experience should be allowed to take part in the country’s diplomacy.” The President’s remarks have been taken to mean that the capabilities of the country’s diplomacy should be upgraded and its horizons expanded accordingly, as the country’s requirements in this era of globalization cannot be adequately met by diplomats who have focused exclusively on information collection and partner management.

Complex diplomacy aims to accomplish a country’s policy objectives through the use of all available means, including military diplomacy, trade diplomacy, development collaboration diplomacy, public diplomacy and private diplomacy, concerning specific diplomatic policy issues. To that end, it should be possible to mobilize network power resources as well as the hard power and soft power (i.e. knowledge, ideology, culture, etc.) that both the government and the private sector own. This need for complex diplomacy arises from the complexity of the players in international politics and the occurrence of a situation in which such players’ avenues of activity are becoming increasingly complex.

The Lesson from the U.S. Department of State’s QDDR

Major countries are changing their concept of diplomacy to cope with the ongoing complexity of diplomatic avenues. The U.S. Department of State’s first Quadrennial Diplomacy and Development Review (QDDR), published toward the end of 2010, for example, contains many indications to which South Korea ought to refer in its execution of complex diplomacy. While the Pentagon’s QDDR serves as a comprehensive appraisal report on the U.S. defense strategy, military structure, military modernization plan, defense budget, and so forth, the newly introduced QDDR is an attempt at a fundamental review of the country’s diplomacy. The QDDR, which is a blueprint for the “smart diplomacy” that the Secretary of State Hillary Rodham CLINTON promoted earnestly with the launch of the OBAMA Administration, is based on the “transformational diplomacy” emphasized by her predecessor, Condoleezza RICE. The main idea of the QDDR lies in the judgment that U.S. diplomats can only cope efficiently with diverse pending issues all over the world when they maximize the use of civilian power by dismantling the wall between the public and private domains. The QDDR stresses that civilian power, as well as that of diplomats, should be fully utilized to realize the country’s national interest and values and to settle issues of common global concern in the 21st century.

The first signs of such a view appeared in the thinking of the U.S. Secretary of Defense Robert M. GATES, who tried to refrain from the militarization of diplomacy during the second term of President George W. BUSH. Mr. Robert GATES stated that the U.S. needs to maintain closer collaboration with its allies and friendly countries, as the U.S. alone cannot secure victory. He also stressed the need to win the hearts and minds of the people of hostile countries with soft power, including economic support, rather than carrying out military attacks against them, and to shift the focus from hard power to soft power in the use of military strength. He added that the U.S. needs to use even the capabilities of allies and friendly countries while combining all the elements and institutions of the country efficiently to fight radical ideologies, as the reality of the current century does not quite match the system of role division between the Departments of State, Defense, etc. traditionally practiced by the U.S.

The Secretary of State Hillary CLINTON thinks highly of this particular insight from Mr. Robert GATES. In a speech delivered at the Asia Society before her departure to visit various Asian countries in February 2009, she defined the focus of the U.S. diplomacy and security as the “3Ds,” i.e. Defense, Diplomacy, and Development, thus expressing the commitment to share the responsibility and division concerning the development agenda of the world and to attach importance to diplomacy as well as to military strength. Two of the 3Ds are the responsibilities of the State Department. Mrs. Hillary CLINTON characterizes the effort to upgrade the level of the country’s diplomacy and development to that of defense as “smart power diplomacy.” As such, she considers the role of the USAID to be as important as that of the State Department. She thinks that civilian power in the U.S. should be strengthened and expanded much further if the country is to be able to carry out smart power diplomacy. The first step to be taken toward smart power diplomacy is to utilize talented people, including experts, in all government institutions, regardless of their business boundaries.

Indications for the Korean Version of Complex Diplomacy

The content of the all-out/complex diplomacy to be conducted by the South Korean government is little different from the civilian diplomacy stated in the QDDR. The South Korean government has already adopted the concept of complex diplomacy in its diplomatic avenues to a considerable extent, but it has yet to systematize its activities. It has to check the relevant theories, concepts, strategies and tools altogether from a complex perspective:

First of all, with regard to South Korea’s all-out/complex diplomacy initiative, consideration should be given to the vision of complex diplomacy, i.e. what form of diplomacy it should take and for whom. In the use of such terms as all-out diplomacy, complex diplomacy, digital network diplomacy and soft power diplomacy, it is important to identify the differences between these and the existing practices of diplomacy and to assess which parts should be viewed from a new perspective. And then, in defining the duties of the new diplomacy, consideration needs to be given to the addition of complex sectors, such as traditional (bilateral/multiparty) diplomacy, trade (or economy, resources, energy), development (or support/international contribution), and ‘charm’ (e.g. Hallyu, which refers to the current vogue for Korean pop culture throughout Asia, or the Korea Brand).

Second, the new diplomacy tools require a whole-of-government approach in the use of talented people invigoration formation of a task force that links the MOFAT with the other ministries of the government use of the digital network (e.g., Internet-based digital public diplomacy or use of social networking services like Tweeter or Facebook) adoption of a system of collaboration between the private and public domains and use of customized regional diplomacy, etc.

Third, the MOFAT should broaden its outreach, keeping in mind that diplomacy is no longer its exclusive responsibility. The current trend is running toward expansion of the territory of diplomacy, including national security, trade, culture, development support, and even cyber space. To cope with such a change, it is necessary to establish a well-knit system of collaboration between the MOFAT and the other ministries of the government and between the government and academic circles and experts.

Finally, the MOFAT should innovate itself on a long-term basis through organizational overhaul, diversification of the way talented people are recruited, redefinition of the role of diplomats, launch of an office in charge of innovative measures within itself, education to improve the organizational culture, and identification of methods of enhancing the ability for formulating and implementing promotional strategies and action plans.

이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.

* Sang-Hyun LEE is Director of the Security Studies Program at the Sejong Institute in Korea. He received his B.A. and M.A. from Seoul National University and Ph.D. from the Department of Political Science at the University of Illinois at Urbana-Champaign in 1999. He was a research fellow at the Korean Institute for International Studies (1987-88) and the Korea Institute for Defense Analysis (1988-90). He joined the Sejong Institute in 2001 and currently serves as Director of Security Studies Program at the Institute.