제주평화연구원

Introduction

Ever since the end of World War II, Northeast Asia (NEA) as a sub-region has been conspicuous by the absence of multilateral institutions. Even when the comparison is limited to East Asia, Southeast Asia has far outpaced NEA in the growth of multilateral institutions both within the region of which the Association of Southeast Nations (ASEAN) is the most prominent, as well as beyond with external partners such as ASEAN Regional Forum (ARF), East Asia Summit (EAS), and ASEAN plus Three (China, Japan, and South Korea APT). Although Northeast Asian countries including U.S. are members of some of these multilateral organizations, they lack a formal association of their own in the region to pursue their common interests.

The biggest constraint on the development of multilateralism has been the troubled relations of the countries in the region including U.S. stemming from past and ongoing conflicts over territory and history. The historical baggage and ongoing conflicts have made the countries deeply distrustful and antagonistic toward one another that, in turn, have hampered the development of mutual trust and respect so necessary for cooperation.

But, while past and present conflicts still cloud the future of multilateralism, profound changes in the external environment have created a new strategic opening in the region for multilateral cooperation. The momentous collapse of the Soviet and the end of the Cold War have led to normalization of diplomatic relations between former Cold War foes such as South Korea and China/Russia increased cross-border trade and investment, and tourism and cultural exchange and increasingly regularized meetings among heads of state and ministers of Republic of Korea (South Korea ROK), China, and Japan and informal and formal dialogs to enhance mutual understanding and cooperation in dealing with transnational threats.

Lastly, although the future of Six-Party Talks to resolve the North Korean nuclear issue is uncertain at best, these talks are the most significant effort so far by the NEA countries South Korea, U.S., Japan, China, Russia, and North Korea (Democratic People’s Republic of Korea DPRK) to an ad-hoc multilateral arrangement to resolve a serious security issue stemming from the development of a nuclear weapons program by North Korea. In fact, the attempt to resolve this issue through negotiations has encouraged many analysts to argue about the possibility of the Six-Party Talks evolving into a multilateral security mechanism in NEA. Therefore the prospects for multilateralism in NEA is a classic example of whether one wishes to describe the current situation optimistically as being glass “half-full” or pessimistically as being “half-empty.”

End of the Cold War and Its Ramifications for Enhancing Multilateralism

Although the history of troubled relations has been a major obstacle in promoting multilateralism, the dismantling of the Cold War security structure due to the collapse of communism has set in motion powerful countervailing forces encouraging greater regional cooperation in NEA. The most important change that helped to significantly reduce tensions was the normalization of diplomatic relations between former enemies. It is important to note that the reconciliation between former enemies has been a gradual process that began after the end of the Second World War. U.S. and Japan signed the San Francisco Peace Treaty in 1951 making Japan officially an independent country and a U.S. ally and, in 1965, ROK and Japan normalized their relations at the urging of the U.S. Even before the fall of the Berlin Wall in 1989, U.S. and Japan had already established diplomatic ties with China. With the collapse of the Soviet Union, ROK normalized its relationship with Russia (1991) and China (1992).

However, pockets of Cold War remained especially on the Korean peninsula. Of all the countries, only North Korea has failed to establish diplomatic ties with any of its Cold War enemies ROK, U.S. and Japan and, moreover, its relationship with China and Russia have been downgraded. The parties to the Korean War, moreover, are still technically at war because they have never signed a formal peace treaty. Also, the ongoing territorial dispute between Japan and Russia has prevented them from signing a peace treaty to formally bring an end to the Second World War. Although the vestiges of the Cold War have not completely disappeared, the significant normalization of relations between former enemies has enabled them to expand their political, economic, and cultural ties that, in turn, have provided further incentives for multilateral cooperation.

One of the most startling developments in Northeast Asia other than the political has been the rapid economic integration of the region that can spur greater cooperation by creating common interests. During the Cold War, ROK and Japan were closely tied economically to the U.S, as well as to each other. U.S. was an important export market that enabled Japan to fuel its post-war recovery and ROK to achieve rapid economic development and, moreover, Japanese investment and aid played a crucial role in the early stages of South Korea’s economic takeoff.

But, with the end of the Cold War and accompanying rapid economic development in China, China has increasingly become a more important economic partner for both ROK and Japan than the U.S, though the two countries still maintain a significant economic relationship with the latter. China now is the biggest trading partner for both ROK and Japan and, in the case of Korea, its trade volume with China surpasses that of both Japan and U.S. combined. ROK alone has overtaken Japan and U.S. in foreign direct investment in China and establishing a manufacturing platform in China has been crucial for Korea in expanding its world market share of key export items. For China, however, its economic relationship with the U.S. remains crucial as a source of investment and technology and as its biggest export market. The growing economic ties have spurred greater interest in the region for bilateral Free Trade Agreements between ROK and China/Japan.  A ROK-U.S. FTA, which has already been signed and ratified by the Korean National Assembly, is pending approval in U.S. Congress.

The significance of the growing economic interdependency in NEA for multilateral security cooperation is that all the parties have a common interest in insuring that their economic wellbeing is not threatened or disrupted by inter-state conflict. This common interest can lead to the creation of a multilateral security mechanism (MSM) to manage conflict by encouraging the implementation of confidence-building measures, preventive diplomacy, and conflict resolution. In short, MSM enables the member countries to manage conflict through cooperation. Therefore, growing economic integration increases the need for MSM.

While political and economic developments accompanying the end of the Cold War have been conducive to greater multilateral cooperation, the security dynamics in the region present a more complicated picture in that any potential inter-state conflicts if not managed through some form of cooperative security may lead to greater insecurity for the region. Since the end of Second World War, NEA has emerged as the greatest concentration of the world’s leading political, economic, and military powers. It has three permanent members of the UN Security Council, 1st, 2nd, and 3rd largest economies in the world, three nuclear powers, and even the lesser powers such as DPRK and ROK each have the fourth and sixth largest standing army in the world respectively.

Magnifying the security ramifications of the formidable distribution of capabilities and power in the region is the increasingly fluid and uncertain security environment in NEA in the post-Cold War period. The countries in East Asia are coping with the profound changes in the regional security architecture as great powers including both rising (China) and status-quo powers (U.S.) jockey for position to increase their relative influence and status in the Asia-Pacific region. Because NEA is home to great powers that are rising (China), asserting (Japan), and resurging (Russia) as well as a middle power aspiring to be “global Korea,” with unresolved security issues (DPRK’s nuclear arms program), simmering conflicts over territory and history, potent nationalism (arising from “century of humiliation” for China and ROK), and growing energy needs, they can easily fall into a security dilemma in which the effort by one country to enhance its security leads to greater insecurity for all. Therefore, escalating tensions can spiral out of control and lead to military conflict. This would have disastrous consequences for the region and the world. Given the consequences of increasing competition and worsening of the security dilemma, countries may want to a multilateral security mechanism to institute confidence-building measures and engage in preventive diplomacy and conflict resolution that is, manage conflict through cooperation. Thus, paradoxically the prospect of rising tensions and escalation of conflict in the region can encourage the creation of MSM.

Lastly, countries in the region are coping with the changes in the security environment caused by the emergence of transnational threats such as terrorism, piracy, environmental degradation, illicit trafficking of drugs, arms, and people, infectious disease, and climate change. These new threats are not only growing but also are diversifying rapidly due to globalization and advances in information technology. Since transnational threats by their nature cannot be effectively addressed by the efforts of any one nation, they require multilateral solutions. Therefore, it is in the interest of NEA countries to form a MSM in order to deal more effectively with transnational threats, as well as humanitarian assistance and disaster relief (HA/DR) and complex emergencies.

Even more remarkable than the increase in government to government contacts bilaterally as well multilaterally among the governments in the region has been the explosion of people to people contacts through tourism and cultural exchange. In some respects, this has had a more profound impact in changing the attitudes of the peoples of ROK, China, and Japan toward one another than the official contacts among their governments. The remarkable growth of tourism and cultural exchange, which will only accelerate in the future, has far-reaching implications for regional cooperation. It will not only enhance mutual understanding and trust between different peoples by increasing their knowledge of each other’s culture and the values and beliefs they share in common, but also the development of a common identity by creating new cultural bonds. Therefore, as the countries in NEA continue to be linked together through ever more dense network of exchanges of all kinds, the countries will be more disposed to multilateral cooperation and further integration. While the creation of MSM is by no means certain in NEA, one cannot but be hopeful that the countries with vital stakes in the peace, stability, and prosperity of the region will strive to work towards a multilateral future.

* The views expressed here are those of the author and do not reflect the position of the Jeju Peace Institute.
“The views expressed in the article are that of the author and do not represent the views of the Asia-Pacific Center for Security Studies, U.S. Department of Defense or the U.S. government.”



* Steven KIM
Asia-Pacific Center for Security Studies