제주평화연구원

[기획자 註] 정보통신기술의 발달은 사이버 공간이라는 새로운 온라인 영토를 인류에게 제공하고 있다. 하지만 이 온라인 공간에서도 인간의 폭력성은 여과 없이 드러나고 있으며 사이버 공간에서 평화를 어떻게 이룰 것인지에 대한 논의가 필요하게 되었다. 사이버 공간은 인류가 물리적으로 존재하고 있는 오프라인 공간과는 질적으로 다른바, 이 새로운 공간에서 인류가 어떻게 폭력을 줄이고 평화를 구축해 나갈 수 있을지에 대한 논의는 오프라인 공간의 평화 논의와는 별도로 진행될 필요가 있다. 이에 국가안보전략연구원의 윤정현 박사의 글을 통해 신흥 사이버 평화론에 대해 듣고자 한다. (기획: 임해용 연구실장 (haeyonglim@jpi.or.kr)) 머리말 기술의 발전은 새로운 공간의 출현을 낳고, 새로운 공간의 출현은 그에 따른 국제질서와 안보적 파급력을 낳는다. 새로운 공간의 출현은 곧바로 그 공간을 누가 지배하고, 어떻게 이용하느냐에 대한 전략적 고민을 안겨주기도 한다. 육지, 해양, 우주 등 인간의 의지나 행동과는 무관하게 존재하는 자연적 공간과 달리 사이버 공간은 탄생이나 존재, 확대에 있어서 전적으로 인간의 의지와 노력이 낳은 산물이다. 사이버 공간은 행위자들에 의해 매일매일 ‘구성되는’ 공간이기도 하며, 사이버 공간에 대해 행위자가 갖는 관념과 선택은 사이버 공간의 성격을 결정하는 중요한 변수로 작용한다. 사이버 공간을 얼마나 잠재적으로 위험한 공간으로 보느냐에 따라 행위자들의 사이버 공간에 대한 전략과 행동은 달라질 수밖에 없으며, 사이버 공간의 안전을 확보하고자 하는 궁극적인 목표의 지향이 어디냐에 따라 사이버 평화의 개념과 거버넌스의 형태, 노력의 수준은 큰 차이를 낳을 수밖에 없다. 현재 사이버 공간에서는 소극적 의미에서부터 적극적이고 포괄적인 의미에 이르기까지 사이버 평화 개념을 둘러싼 다양한 해석이 존재하고 있다. 중요한 점은, 사이버 공간이 창출된 이후로 인류가 영위하는 온라인 활동 범위가 비약적으로 확장되었으며, 이에따라 ‘안전하고 평화적인 사이버 공간’이 갖는 포괄적 의미 역시 한정하기 어려워지고 있다는 점이다. 특히, 증대되고 있는 ‘신흥안보(emerging security)’ 이슈의 부상은 사이버 공간의 평화 개념을 어디까지 확장할 것인가에 중요한 영향을 미치는 주요 변수로 자리잡고 있다. 다시말해, 사이버 평화에 대한 논의의 시작은 기존의 물리적 세계를 기준으로 국가중심적 시각에서 통용되던 전통적 평화론을 넘어 사이버 공간의 양적‧질적 진화를 고려하여 살펴볼 필요가 있는 것이다. 신흥안보 시대의 사이버 공간이 갖는 위험의 불확실성 사이버 공간은 자연 창발로 형성된 세계가 아니며, 정보통신 기술과 네트워크를 통하여 구축되는 완전한 인공적인 영역이라 볼 수 있다. 거리나 시간의 의미가 물리적 세계에서와는 다르며, 현실세계에서는 중요한 국경이나 국적 등이 사이버 공간 속에서는 의미가 없거나 중요성이 크지 않다. 그렇다고 해서 사이버 공간이 현실세계와 완전히 별개로 존재하는 것도 아니다. 현실세계와 사이버 공간은 서로 밀접하게 결합되어 있어서, 사이버 공간과 현실세계가 존재하고 기능하기 위해서는 상호의 존재와 기능이 필수적이다.[1] 문제는 평화와 안보에 대한 기존 관념과 전략이 신흥안보 시대의 사이버 공간이 보여주고 있는 양적‧질적 변화와 역동성을 충분히 반영하지 못하고 있다는 것이다. ‘신흥안보(emerging security)’ 개념은 시스템 내 미시적 위험 요소가 상호작용을 통해 변화의 임계점을 넘을 때, 다양한 경로를 통해 초국가적 차원의 안보 문제로 확장될 수 있다고 보는 대안적 접근이다.[2] 특히, 제한적인 하나의 위험 요소가 해당 부문을 넘어 거시적이고 복합적인 안보문제로 증폭되는 동태적 변화에 주목하며, 이 과정에서 발견되는 ‘양질전화-이슈연계-지정학적 피드백’의 특성을 강조한다.[3] 최근의 사이버 공간에서는 이 같은 신흥안보적 파급력의 특성이 나타나고 있다. ‘양질전화(良質轉化)’의 경우, 긴밀히 연결된 디지털 네트워크를 통해 악성코드를 마치 전염병처럼 동시다발적으로 감염시켜 국가안보의 임계점을 넘는 피해를 유발하는 현상이 관찰된다. 지식‧정보, 가상자산 탈취, 페이크 뉴스 살포로 인한 사회적 혼란 등은 어느 한 개인이나 집단에 머물지 않기 때문이다. ‘이슈연계’ 측면에서 볼 때, ICT공급망 셧다운, 백신연구기관의 해킹, 전력 제어시스템의 오작동 유발과 같은 공격은 단순한 디지털 공간의 사고에 그치지 않는 경제‧보건‧에너지‧환경 등 물리적 안보 이슈와 결합된다. 마지막으로 이처럼 진화된 사이버 공격은 ‘사이버 동맹’, ‘디지털 진영화’와 같은 민감한 군사안보적 대응의 결과를 초래한다. 이른바 ‘지정학적 피드백’으로의 귀결인 것이다. Bloom and Savage 등은 오늘날 사이버 안보 이슈를 유발하는 구조적인 문제와 이에대한 기술적‧제도적 관리의 어려움을 언급하면서, 사이버 안보 환경은 필연적으로 불확실하며, 완벽한 안보는 달성 불가능하다고 주장한 바 있다.[4] 이 같은 사이버 공간의 속성 하에서 평화를 어떻게 정의하고, 어떤 수준의 사이버평화를 추구하느냐는 실천적 차원에서 중요한 문제가 될 수밖에 없다. 사이버 공간 내 소극적‧적극적 평화론 적용의 쟁점 사전적으로 ‘평화’는 평온하고 화목한 상태로서 전쟁이나 분쟁 등이 존재하지 않는 상황으로 정의된다. 그러나 이 같은 전통적 의미의 평화 개념으로는 복잡성과 다양한 이해관계자가 난립하는 현실에서 평화의 난제를 이해하기 어려워졌다. 즉, 전쟁에까지는 치닫지 않더라도 삶에 지대한 영향을 미치는 변수들을 포착하기 어려워졌기 때문이다.[5]  현실 세계에서의 평화의 개념이 다양하게 존재하는 것처럼 사이버 공간에서의 평화에 대해서도 다양한 시각이 존재할 수 있다. 사이버안보의 목표는 무엇인가? 안보를 통해 달성하고자 하는 목표가 평화라는 데 이의를 제기하기는 어려울 것이다. 평화는 자유와 평등 못지않게 인간이 추구하는 보편적 이상이라고 할 수 있다. 기존의 사이버 평화에 대한 논의는 상당부분 안보화 담론에 기반하여 전개된 측면이 있었다. 특히, 미중 간의 사이버안보 이슈를 다루는 연구들은 양자의 관계를 ‘사이버 안보화’의 시각으로 조명하는 공통점이 있었다. 그러나 이 같은 관점에 내재된 문제는 아직 존재하지 않는 잠재적 위협을 실체화하거나 파괴력을 과장하기 쉬운 한계를 내재하고 있었다. 또한, 이 과정에서 전문지식이 높은 기술 전문가들이 안보담론을 독점하게끔 허용하는 문제를 낳기도 하였다.[6] 무엇보다도 사이버 위협을 국가안보의 차원에서 접근하는 것은 개인과 사회적 차원에서 직면하게 되는 사이버 위협을 과소평가거나 그러한 위협들까지 국가안보의 시각으로 흡수하는 우를 범할 수 있다. 즉, 사이버 안보는 사이버 평화 논의의 핵심적인 초점이 되어야 하지만, 안보에만 경도된 접근은 국가에 비해 개인과 사회를 부차적인 관심 대상으로 치부할 수 있다는 점을 유의해야 하는 것이다.[7] 사이버안보를 통해 도달하고자 하는 최종 상태를 사이버 공간의 평화라 가정할 경우, 사이버평화에 관한 논의의 시작은 갈퉁(Johan Galtung)의 평화론에서 출발하는 것이 유용할 것이다. 갈퉁은 평화가 폭력이라는 개념과 함께 설명된다고 보았다. 폭력은 ‘직접적(물리적) 폭력’, 구조적 폭력, 그리고 이를 뒷받침하는 ‘문화적 폭력’ 등이 있는데, 단순히 직접적 폭력이 없는 상태를 평화라 보는 시각은 ‘소극적 평화(negative peace)’에서 벗어나지 못한 것이다. 그는 눈에 보이지 않는 다른 나머지 폭력들 또한 모두 제거한 상태만이 ‘적극적 평화’를 의미한다고 보았다.[8] 따라서, 전쟁의 부재와 같은 소극적 평화 영역은 불안정한 기반에서만 유지되거나 위협, 폭력적인 능력 부족과 같은 소극적인 수단에 의해서만 유지되는 영역이다. 반면, 안정된 평화의 영역은 상호적이고 합의된 기반 위에서 평화가 유지되는 영역으로 폭력 발생에 대한 기대가 없는 환경을 의미한다.[9] 갈퉁의 논의를 사이버 공간에 적용한다면, 소극적 사이버평화는 ‘사이버전쟁’, ‘사이버테러’, ‘사이버범죄’ 등이 부재한 상태라 할 수 있을 것이다. 그런데 사이버평화를 소극적 평화론의 시각에서 보는 것은 진정한 사이버 안보의식을 확립하는데 필요한 규범과 정책을 설명하기에는 충분하지 않다.[10] 가장 큰 문제는 공식적인 ‘전쟁의 부재’가 왜곡하는 불안정한 현실이라 할 수 있을 것이다. 물리적 환경에서와 같이 ‘전쟁권(Jus ad Bellum)’의 원칙은 사이버 공간에 그대로 적용되기 어려운데, 전쟁을 선포하려면 적을 규정하고 책임을 귀속시킬 수 있어야하기 때문이다.[11] 물리적 영역과 달리 사이버 공간을 공격자를 식별하는데 더 많은 어려움이 따른다. 대부분의 국가들은 사이버 공간에서 전쟁 행위로 간주될 수 있는 직접적 행동을 조심하지만, 특정 집단을 앞세우고 배후에서 지원할 수 있으며, 실제로 그러한 빈도 역시 증가하고 있다. 따라서, 공식적인 전쟁 선포 없이도 사이버 공간에서는 전쟁과 같은 폭력적 상황에 놓일 수 있는 위험을 안고 있는 것이다. 두 번째 문제는 '직접적 폭력의 부재' 이상의 적극적 평화를 사이버 공간에 적용할 수 있는가에 대한 문제이다. 갈퉁 조차도 모두가 납득할 수 있는 평화와 폭력에 대한 보편적인 정의를 수립하는 것은 비현실적이라 보았다. 사회와 기술이 변화함에 따라 평화와 폭력에 대한 범위와 사회적 이해 또한 변화할 수밖에 없기 때문이다. 이는 특히 가치 판단의 주체를 누구로 설정할 것인가의 문제로 귀결된다. 로프(Heather M. Roff)는 탈냉전과 함께 마주한 사이버 공간의 질서를 인간안보와 적극적 평화의 관점에서 접근할 필요성을 제기하였다.[12] ITU 역시 이같은 맥락에서 사이버 평화를 “건강한 평온함과 무질서, 혼란, 폭력의 부재(wholesome state of tranquility, the absence of disorder or disturbance and violence)”에 바탕한 “사이버 공간의 보편적 질서(universal order of cyberspace)”로 정의한 바 있다. 그럼에도 불구하고 적극적 평화 역시 앞서 언급한 사이버 공간의 속성에서 ‘무결한 환경’의 달성을 목표로 하는 것은 매우 어려운 문제이다. 매 순간 우리는 인지하지 못하는 가운데도 사이버 공격과 방어의 메커니즘에 끊임없이 마주하고 있다. 또한, 상술한 정의에서 볼 수 있듯이 사이버 평화는 인권, 경제, 안보, 국제협력 등의 여러 측면을 지닌 복합적 현상을 띠게 되며, 이는 일국 차원의 노력만으로 달성할 수 없는 도전이기도 하다. 동시에 개인정보보호 이슈 등 개인 단위에서도 일상에서 마주하는 미시적인 문제들은 끊임없이 제기되는 사안으로서, 이 모든 것들을 포함할 경우, 과잉안보화의 위험성을 피하기 어렵다. 결국, 사이버 평화에 대한 논의는 사이버 공간의 실질적 안전 확보나 이를 위한 실천방안에서 보더라도 단순히 적극적 개념이나 소극적 개념의 구분을 넘어야할 필요성을 제기한다. 가상공존의 초월적 공간이자 과정으로서 사이버 공간의 진화 신흥안보 시대의 사이버 평화 논의를 위한 첫 번째는 사이버 공간의 확장이 갖는 가상‧물리적 구분의 초월성이 낳는 함의점을 포착하는 것이다. 사이버 공간의 확장은 사이버 위협의 양적, 질적 변화를 야기시키고 있다. 이는 사이버 평화의 포괄 범위 역시 이에 부합하여 확장되어야 함을 의미한다고 볼 수 있다. 실제로 최근의 사이버보안 문제는 악성코드 또한 전염병 바이러스처럼 빠르게 복제되는 과정에서 변종이 나타나는 특징을 보이며 이른바 ‘사이버 팬데믹’의 현실화 위협(랜섬웨어에 의한 동시다발적 국가기반시설 위협, ‘Log4j’의 치명적인 보안 취약점 발견 등)을 낳은 바 있으며, 나아가 메타버스 패러다임의 확산으로 가상과 현실의 경계를 초월한 가상융합공존 세계까지 논의되고 있는 상황이다. 나아가 최근의 사이버전 양상은 사이버 전장과 물리적 전장이 상호 긴밀히 연결되고 있으며 무력 공격에 앞선 전초작전으로서의 기능까지 수행하고 있다. 인프라, 금융, 미디어, 정부기관 등에 대한 사이버 공격을 감행, 사회적 혼란을 유발하고 정보‧심리전을 통해 적국의 항전 의지를 약화시키는 등 ‘하이브리드전’의 핵심으로 기능하고 있는 점이 이를 설명해준다.[13] 사이버 평화론의 발전을 위해 두 번째로 주목할 점은 사이버 활동이 갖는 이슈연계 측면의 파급력이다. 사이버물리시스템의 원격‧제어를 통해 감행되는 사이버 공격의 피해는 물리적 공간인 물적‧인적 피해로 이어질 수 있다. 지금까지 별개의 영역으로 간주하였던 사이버 공간에서 기원한 위험이 현실세계의 연계‧비연계 영역으로까지 전이되는 현상들이 빈번하게 목도되고 있다. 일례로 코로나19 국면 이후, 소프트웨어 해킹을 통한 주요 정보 유출, 백신연구기관을 대상으로 백신개발 정보를 탈취하려는 사이버 첩보활동이 본격화되었으며, 이는 사이버 안보이슈를 넘어 감염병 통제와 관련된 보건 안보를 위협하는 양상으로 나타났다. 실제로 당시 중국의 배후로 의심받고 있는 해커 집단의 미국 내 사이버공격은 주로 백신 등 핵심 기술과 지식재산권, 정보 탈취 목적을 위한 소행으로 분석되었다. 뿐만 아니라 2020년 12월 백신과 치료제 연구개발 중인 ‘존슨앤존슨’, ‘노바백스’ 등 6개 제약사가, 2021년 2월에는 화이자가 북한으로 의심되는 사이버공격을 받기도 하였다. 에너지 안보 측면에서는 러시아 배후로 추정되는 콜로니얼 파이프라인(Colonial Pipeline) 공격이 감행되자, 미국 동부 지역 전체가 랜섬웨어 공격 때문에 연료를 공급받지 못하게 되는 초유의 사태 발생하였으며, 전력 및 제조 부문 기업의 산업 제어시스템이 치명적 피해를 입기도 하였다. 이 같은 변화들은 연계 신흥안보 위혐의 연계 지점으로서 사이버 공간의 복합화를 낳고 있다. 세 번째 검토해야할 부분은 ‘과정’으로서의 사이버 평화를 지향해야 한다는 점이다. 가변성과 불확실성을 상정하는 신흥안보적 패러다임에서는 주요 위험이슈들이 직간접적 연계를 통해 거시적 안보문제로 증폭되는 동태적 양상에 주목한다. 또한, 최근 나타나고 있는 안전한 사이버 공간 구현을 위한 기술‧제도적 보완 역시 이 같은 흐름과 궤를 같이 하고 있다. 다양한 참여자들이 끊임없이 정보를 공유함으로써 불신을 해소하고, 안정화된 시스템으로 개선해나갈 수 있도록 지속가능한 유인을 제공하는데 초점을 두고 있는 것이다. 이는 사이버 공간에서의 평화 또한 궁극적으로 달성해야하는 어느 한 지점으로 보기보다는, 역동적인 변화에 발맞춰 진화해가는 동태적 과정으로 볼 수 있음을 시사한다. 유사한 맥락에서 최근 사이버 범죄를 예방하기 위한 국제 규범들은 개인정보보호 뿐만 아니라 이해당사자들의 올바른 활용 가이드라인을 구체화함으로써, 규제와 진흥을 균형적으로 추진할 수 있도록 하고 있다.[14] 즉, 보다 안전하고 지속가능한 사이버 생태계의 건강성 유지에 방점을 둔 것이다. 이를 위해, 정부와 민간 사이의 원활히 작동하는 다중심적(polycentric) 파트너십의 형성 또한 사이버 평화를 유지해가는 주요한 기제라 볼 수 있다. 결론: 사이버 공간의 진화를 반영한 ‘신흥 사이버 평화론’의 필요성 팬데믹과 4차 산업혁명이 촉발한 디지털 전환의 심화는 일상과 분리될 수 없는 새로운 활동 영역으로서 사이버 공간의 중요성을 부상시켰다. 특히, 가상과 현실이 융합하고 이슈간 경계를 허물고 있는 사이버 공간의 진화는 사이버 안보 뿐만 아니라 사이버 평화의 개념에 대해서도 새롭게 접근해야할 필요성을 제기한다. 이를 위해 우리는 신흥안보적 관점에서 기존의 물리적 세계에서 통용되던 적극적 차원, 소극적 차원의 평화 논의를 넘어설 필요가 있다. 사이버 활동 범위의 확장과 새로운 가치의 구현, 사이버 공간과 물리적 공간의 경계 소멸, 동태적 과정으로서의 사이버 평화를 바라보는 시도는 그 첫 번째 실천이 될 것이다. 이 같은 맥락에서 사이버 안보의 대척점으로 사이버 평화를 바라보는 시각은 분명 한계를 갖지만, 이들을 완전히 분리해 접근하는 태도 역시 바람직하지 못하다. 사이버 공간의 진화는 양자가 서로 다른 세계가 아닌 하나의 ‘연속체(a continuum)’일 수 있으며, 이 연속체의 안에서 다양한 형태의 폭력과 갈등이 내재되는 동시에, 반대의 측면에서는 다양한 행위주체 간 합의와 신뢰구축, 규범화의 노력 또한 이루어질 수 있음을 시사하기 때문이다. 중요한 점은, 복잡화되고 진화해가는 사이버 공간을 안전하게 구현할 수 있도록 어떠한 실천적 노력을 기울일 것인가이다. 美백악관 국가사이버국장 Chris Inglis의 언급처럼 “21세기의 인류는 사이버를 위해 존재하는 것이 아니라 사이버 때문에 존재”하기 때문이다. 사이버 공간은 개인, 기관, 기업, 사회, 국가 등 사이버에 의존하는 모든 이들이 영위하는 활동들을 뒷받침하기 위해서이다.[15] 신흥 사이버 평화의 논의는 이 같은 당위적 명제에서 출발해야 할 것이다. [1] 한인택, “사이버 공간의 평화적 이용을 위한 이론과 전략의 탐색”, (2014), p. 2. [2] 김상배, “신흥안보와 메타거버넌스: 새로운 안보패러다임의 이론적 이해.” 『한국정치학회보』, 50권 1호, (2016), pp. 75-104; 윤정현, “신흥안보 거버넌스: 이론적 고찰과 대안적 분석틀의 모색.” 『국가안보와 전략』, 제19권 3호, pp. 1-46. [3] 김상배, “신흥안보의 미래전략 2.0: 새로운 연구와 지평의 모색”, (신흥안보 라운드테이블, 2022.9.7.) [4] Les Bloom and John E. Savage, “On Cyber Peace”, Atlantic Council, (AUGUST 2011) https://www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2011/08/080811_ACUS_OnCyberPeace (검색일: 2022.10.31.) [5] 김상배, “신흥안보의 미래전략 2.0”, 『신흥안보 이슈리포트 세미나(미발간 자료)』, (2022), p. 1. [6] 정영애(2017), p. 109. [7] Johan Galtung, “Violence, Peace, and Peace Research,” Journal of Peace Research, Vol. 6, No. 3 (1969), pp. 167-191. [8] 홍용표, “북한의 평화개념과 평화 만들기,”, 『JPI PeaceNet』, 제2호, (2021). [9] Inversini(2020), p. 265. [10] Heather M. Roff, “Cyber Peace: Cybersecurity Through the Lens of Positive Peace”, (2016), p. 3. [11] Inversini(2020), p. 261. [12] Heather M. Roff, Cyber Peace: Cybersecurity Through the Lens of Positive Peace, (New America org, 2016). [13] Microsoft, “Special Report: Ukraine: An overview of Russian’s cyber attack activity in Ukraine”, (April 27, 2022), p. 7. [14] Shackelford(2013), https://ndias.nd.edu/news-publications/ndias-quarterly/the-meaning-of- cyber-peace/ (검색일: 2022. 11. 20.) [15] Chris Inglis, “Cyberspace Democratic Values, and National Efforts”, International Conference on GCPR 2022, (2022. 9. 15.), https://www.youtube.com/watch?v=YBJZ0glZo50 (검색일: 2022.11.3.) 편집 : 김서연 인턴 윤정현 (국가안보전략연구원) 윤정현 박사는 현재 국가안보전략연구원의 부연구위원으로 과학기술정책연구원 선임연구원 및 대통령직속 국가과학기술자문회의의 전문위원을 지냈다. 서울대학교 대학원에서 외교학 석사, 박사 학위를 받았다. 과학기술과 국제정치를 아우르는 학제간 융합 연구에 많은 관심을 갖고 있으며, 주요 논문으로는 “메타버스 공간에서의 남북 교류 가능성에 대한 고찰” (세계지역연구논총, 2022), “Governance on COVID-19 as Emerging Security Challenges” (Korean Political Science Review, 2022), “Issues and Prospects of Artificial Intelligence Utilization in the Defense Field” (Korean Journal of Defense Analysis, 2021), “신흥안보 위험과 네트워크 거버넌스” (한국정치학회보, 2020), “인공지능과 블록체인의 도입이 사이버 안보의 공수 비대칭 구도에 갖는 의미” (국제정치논총, 2019) 등이 있다.

[기획자 註] 미중 전략 경쟁과 공급망 재편에 따라, 최근 국제 질서에서 경제 문제는 국제 안보와 밀접한 관계를 갖게 되었다. 과거 동북아 지역은 국가 간 정치적 갈등에도 불구하고, 경제적으로는 자유롭고 협력적인 관계를 구가했다. 경제와 안보 문제의 분리였다. 그러나 2018년 미중 전략 경쟁 이후 동북아 지역은 ‘경제 안보’라는 국가 간 갈등에 직면했다. 동북아에서 전개되는 경제 안보 문제를 진단하고, 동북아에서의 평화와 협력 질서를 모색하고자 한다. (이재준 연구위원 junlee@jpi.or.kr) 1. 미중 전략경쟁이 초래한 경제안보의 부활 최근 미중 전략경쟁의 심화와 코로나19 감염 확산, 그리고 러시아-우크라이나 전쟁 등으로 인해 글로벌 공급망이 교란되고 세계경제의 불안정성이 증폭되고 있다. 이로 인해 발생하는 반도체와 의약품, 식량, 에너지 등의 공급 불안은 경기침체로 이어지고 있으며, 여기에 대응하기 위해 미국, 중국, 일본, 유럽연합(EU) 등은 경제 안보를 강화하기 위한 전략을 적극 추진하고 있다. 그런데 제2차 세계대전 이후 경제안보가 중요하지 않은 적은 없었다. 냉전 시대 미국은 소련을 봉쇄하기 위해 자본주의 진영 국가를 대상으로는 통상과 원조를, 그리고 사회주의 진영 국가들에는 제재와 통제를 시행했다. 다만 1980년대 이후 시장 메커니즘을 강조하는 신자유주의가 유행했고, 1990년대 소련의 해체 이후 사회주의 경제가 자본주의 경제로 이행하면서, 경제-안보 연계가 다소 완화되기는 했다. 하지만 2017년 취임한 트럼프 행정부가 중국과 무역전쟁을 일으킨 이후 경제안보는 다시 주목을 받기 시작했는데, 미중 전략경쟁이 경제안보를 다시 부활시켰다고 해도 과언이 아니다. 이런 의미에서 최근 경제안보의 핵심은 미중 전략경쟁이라고 할 수 있다. 중국의 경제적 부상에 대응하기 위해 미국은 탈냉전기에 느슨해졌던 경제-안보 연계를 다시 조이고 있는 것이다. 한편, 냉전기와 탈냉전기의 차이점은 글로벌 공급망에서 중국의 비중과 영향력에 있다고 할 수 있다. 1970년대 말 개혁개방을 통해 산업화를 가속화한 중국은 세계무역기구(WTO)에 가입한 이후 세계의 공장으로 성장했는데, 그 결과 세계경제 및 글로벌 공급망에서 차지하는 중국의 비중과 영향력이 크게 높아졌다. 아직 첨단산업에서는 미국과 큰 격차가 남아 있지만, 비첨단산업에서 중국은 세계시장에 대한 장악력을 높여가고 있다. 또한 미중 전략경쟁의 영역이 실물 공간이 아니라 사이버·디지털 공간으로 확대되고 있는 추세도 주목할 필요가 있다. 여기서 중국은 미국과 구분되는 독자적인 생태계를 빠른 속도로 발전시켜 나가고 있기 때문이다. 이런 상황에서 미국이 대응할 수 있는 수단의 강도와 범위가 점점 줄어들고 있다. 전통적 의미의 경제적 통치술로는 미국이 중국에 대응할 수 없는 상황에 봉착한 것이다. 이 때문에 미국은 새로운 경제적 통치술을 고민하고 있다. 미국은 자국이 가진 장점을 극대화하면서도 자국이 받는 피해를 극소화하기 위해 상호의존에 따른 취약성을 적극 활용하고 있으며, 최근에는 더 나아가 규범과 가치를 활용한 경제적 통치술을 전개하고 있다. 하지만 그 동안 경제적 통치술이 미국과 EU, 일본 등 경제적으로 발전한 선진국이 주로 사용해 왔던 것과 달리, 최근 중국과 러시아도 반제재(counter-sanction)를 통해 서방에 맞대응하고 있으며, 그 수단도 네거티브(negative) 제재와 포지티브(positive) 제재를 모두 구사하고, 네트워크에 기반을 둔 수단을 결합하는 등 보다 다양해지고 있다. 2. 경제안보의 개념 이와 같은 경제안보의 내용을 좀 더 체계적으로 정리해 보면, 경제안보는 크게 경제적 통치술(economic statecraft)과 경제회복력(economy resilience), 그리고 상호신뢰(mutual trust) 구축으로 설명될 수 있을 것이다. 경제적 통치술은 자국의 국가이익을 달성하기 위해서, 또는 상대국가의 행동을 변화시키기 위해서 무역과 투자, 금융 등 분야의 경제적 수단을 힘의 원천으로 사용하는 행위를 뜻한다. 그리고 경제회복력은 경제영역과 관련한 국가이익이 외부로부터 위협을 받지 않도록 하기 위한 방안으로, 설령 물리적 위협을 받더라도 곧 회복될 수 있는 능력을 의미한다. 이러한 경제회복력은 민감성(sensitivity)과 취약성(vulnerability)에 대한 대응력이라고 할 수 있으며, 상대방에 대한 의존성을 낮춰 민감성을 줄이고, 유사시에 대비한 대안을 마련하여 취약성을 낮출 때 경제회복력이 확보될 수 있다. 마지막으로 상호신뢰는 경제안보의 심리적 측면을 설명한 것으로, 국가 간 신뢰 구축 없이는 안정적인 경제안보 환경을 조성할 수 없음을 나타낸다. 이렇게 경제안보의 개념을 간략하게 정리해 봤지만, 경제안보가 무엇인지에 대하여 학계에서 합의된 정의는 아직 존재하지 않으며, 주요 국가들의 경제안보 전략 및 정책도 다양하게 나타나고 있다. 3. 한·중·일의 경제안보 전략 2021년 10월에 출범한 일본의 기시다 내각은 경제안전보장(경제안보)의 추진을 최우선 정책과제의 하나로 설정했다. 일본의 경제안보 전략의 목표는 크게 외부 위협에 따른 리스크 관리(안보 측면)와 경제성장(경제 측면)의 두 가지로 구분할 수 있다. 즉, 일본은 외국과의 상호의존관계로 인해 발생할 수 있는 리스크에 대응하는 등 방어적인 대응(수비)을 하면서도, 안보와 성장의 두 측면에서 동시에 중요성을 가지고 있는 전략적 산업 특히, 반도체 산업을 육성하기 위해 적극적인 정책 대응을 하고 있다. 경제안보를 추진하는 일본의 법적 기반은 크게 외환법과 ‘경제안정보장추진법’으로 분류할 수 있다. 일본 정부는 외환법 개정을 통해 ‘간주수출’ 규제를 강화하여 기술유출과 관련한 문제에 대응하고 있다. 또한 ‘경제안전보장추진법’의 공급망 강화, 인프라 안전성 확보, 첨단기술관민협력, 특허비공개 등을 통해 리스크 관리를 강화하면서, 경제성장에 대한 고려 속에서 ‘새로운 산업정책’을 추진하고 있다. 이와 함께 일본은 반도체를 경제안보의 핵심적인 대상기술로 간주하며 안보와 경제성장의 두 가지 측면에서 관련 정책을 추진하고 있다. 한편, 중국의 경우, 시진핑 체제에 들어서 경제안보와 관련한 정책 및 전략이 보다 체계적으로 수립, 시행되고 있다. 특히 2018년 무역마찰을 계기로 미중 전략경쟁이 심화되면서 중국의 경제안보 전략 및 정책은 보다 체계적이고 공세적으로 변화하고 있다. 먼저 중국은 급격히 성장한 경제력을 바탕으로 보다 적극적으로 경제적 통치술을 구사하고 있다. 경제력을 상대에 대한 압박 수단으로 사용하는 전통적인 네거티브 경제제재뿐만이 아니라 상대에게 다양한 경제적 혜택을 제공함으로써 자신의 뜻대로 상대를 유인하는 포지티브 경제제재를 적극 사용하고 있다. 그리고 네커티브 제재와 포지티브 제재를 혼합하여 사용하는 하이브리드 경제적 통치술을 전개하고 있기도 하다. 또한 중국은 경제안보를 안정적으로 관리하는데 있어 필요한 경제회복력을 위해 공급망과 산업경쟁력의 강화에 적극 나서고 있다. 미국의 각종 제재에 대응하기 위해서 무역을 다변화하고 에너지와 자원 등에 대한 안정적인 공급망을 확보하고자 한다. 동시에 자국의 거대한 내수시장을 적극 활용하여 공급망의 내부화를 모색하는 등 쌍순환 정책을 적극 추진하고 있고, 국가급 대외협력 이니셔티브인 일대일로를 적극 활용하고 있다. 그리고 정부가 주도적으로 첨단 산업과 미래 전략기술에 대한 육성 및 보호 정책을 추진함으로써 산업경쟁력 강화를 모색하고 있다. 한편, 한국의 신정부가 추진하고 있는 경제안보 전략은 신정부가 제시한 4대 경제정책 방향 중에서 ‘미래대비 선도경제’ 부분의 ‘과학기술·R&D 혁신’과 ‘첨단 전략산업 육성’ 부분에 주로 담겨 있는 것으로 보인다. 여기에는 △신기술 확보·신산업 개발에 중점을 둔 과학기술·R&D 정책 수립 △신산업 육성 전략을 마련하고 첨단산업의 초격차 확보 지원 △인공지능 등 유망 신산업 전략적 육성 및 원전 경쟁력 강화 지원 등의 내용이 담겨 있다. 한국 정부는 이를 위해 대외경제장관회의를 중심으로 경제안보 대응 컨트롤 타워 역할을 강화하고 상시 위기경보 시스템을 구축하고 있다. 그리고 조속히 해결해야 할 경제안보 현안으로 △(관리·지원 기반) 공급망 3법 제·개정을 통해 공급망 관리‧지원기반 구축 △(국제협력) 경제안보와 안정적 공급망 구축을 위한 다자 협력체계 강화(IPEF, CPTPP 등) △(해외자원확보) 민간 해외진출에 대한 융자 및 공공기관 지원 확대 △(식량안보 강화) 기초 식량 중심으로 국내 자급기반 확충 및 해외 공급망 확보를 추진 △유턴기업 인정요건을 완화, 공급망 교란 가능성이 큰 첨단산업·신기술 중심의 유턴 유인 확대 △(외투) 산업경쟁력 제고, 공급망 강화 등 경제적 기여도가 큰 외국인투자유치 확대를 위한 현금지원 강화 등을 상정하고 있다. 4. 동북아 평화에 대한 시사점 경제와 안보의 관계는 역사적으로 끊임없이 변화해 왔는데, 최근의 미중 전략경쟁이 다시금 경제와 안보를 긴밀하게 연계시키면서 경제안보 이슈가 부각되고 있다. 그리고 이러한 경제안보는 경제적 통치술과 경제회복력, 그리고 상호신뢰의 요소를 포함하는 개념이라고 할 수 있으나, 경제안보에 대한 합의된 정의는 없는 상황이다. 이러한 가운데 동북아의 주요 구성원인 한·중·일은 경제안보 이슈를 주도하고 있는 미국과 보조를 맞추며 각자 나름의 경제안보 전략 및 정책을 추진하고 있다. 그런데 이러한 경제안보 전략(정책)은 대부분 경제제재에 대한 대응, 공급망 안전, 수출입 다변화를 통한 비대칭적 상호의존성 감소, 반도체와 같은 전략산업에 대한 경쟁력 확보 등으로 나타나고 있다. 문제는 경제안보의 중요한 요소인 상호신뢰 회복을 위한 노력이 상대적으로 부족하다는 점이다. 아무리 물리적, 제도적으로 경제안보를 위한 대응책을 마련하고 있다고 하더라도, 상대방이 언제 자신의 경제안보를 위협할지 모른다는 불안 속에서 산다면 안정적인 경제안보 환경을 구축했다고 할 수 없을 것이다. 따라서 안정적인 경제안보 환경을 만들기 위해서는 지금 우리가 놓치고 있는 상호신뢰 회복에 좀 더 관심을 기울여야 할 것이다. 그리고 이것이 결국 동북아의 평화와도 연결될 수 있다. 경제안보와 동북아 평화는 일면 모순처럼 느껴질 수 있지만, 결국 서로 연결되어 있는 것일 수 있다. 편집 : 김서연 인턴 허재철(대외경제정책연구원) 허재철 박사는 현재 대외경제정책연구원(KIEP) 중국지역전략팀(경제안보팀 겸직)의 부연구위원으로 재직 중이며, 한양대학교 국제학부에서 겸임교수로서 강의를 하고 있다. 2008년 일본 도시샤(同志社)대학에서 석사학위를 취득했고, 2013년 중국인민대학에서 정치학 박사학위를 취득한 이후, 국회의원 비서관과 원광대 한중관계연구원 연구교수, 일본 리츠메이칸(立命館)대학 JSPS 박사후 연구원 등을 역임했다.

[기획자 註] 지난 12월 7일 열린 제77차 유엔총회 본회의에서 '핵무기 없는 세계를 향한 로드맵 구축'을 제목으로 한 결의안 61호가 통과되었다. 이 중 제10항은 북한의 모든 핵무기와 현존하는 핵프로그램, 대량살상무기, 탄도미사일 프로그램을 완전하고 검증 가능하며 불가역적인 방식으로 폐기할 것을 촉구하고 있다. 특히, 지난 9월 핵무기 사용 문턱을 낮춘 북한의 핵무력 정책 법제화를 심각하게 우려한다는 내용이 포함되었다. 북한이 올해 김정은 국무위원장의 대표적인 업적으로 꼽고 있는 핵무력 법제화는 북한의 협상 노선 변화를 예고하는 것이기도 하다. 이번 JPI PeaceNet에서는 건국대학교 박형준 교수의 글을 통해 북한의 핵 무력 강화를 둘러싼 협상 노선 변화의 내용과 그 안에 담긴 북한의 의도에 대해 살펴보고자 한다. [기획: 유기은 박사후연구원(keryu@jpi.or.kr)] 하노이 북미정상회담 결렬 이후 남북 및 북미 간 냉각 국면이 장기화하고 있다. 그동안 북한은 바이든 행정부의 ‘조건 없는 대화’ 제의에도 불구하고 대화 분위기 미(未)조성을 이유로, ‘적대시 정책’ 폐기를 주장하며 대화에 나서지 않고 있다. 오히려 올해 들어 수십 차례의 미사일 시험발사를 전개하며 전술핵무기 개발에 열을 올리는 등 더욱 공세적으로 전환했다. 북한은 제8차 당대회에서 밝힌 ‘국방과학발전 및 무기체계 개발 5개년 계획 중점목표달성’의 정책 기조를 바탕으로 군사력을 강화해 나가고 있으며, 최근에는 제7차 핵실험 가능성이 커지는 한편 핵무력정책을 법제화하여 선제적 핵공격까지 시사하고 있다. 한편 북한은 점진적으로 비핵화 협상의 문턱을 높여나가는 동시에, 반대로 핵 사용 문턱은 낮춘 것으로 평가할 수 있다. 즉 과거 북미정상회담과 비핵화 협상 과정에서 체제 안전과 보장을 위해 ‘적대시 정책’ 폐기를 주장했지만, 미국의 합의 불이행으로 불신(不信)이 가중되자, 중단된 대화의 재개 조건으로 ‘적대시 정책’ 폐기와 ‘이중 기준’ 적용 철회를 주장하고 나섰다. 하지만 이마저도 미국이 수용하지 않고 오히려 한·미가 대북 억제력을 강화해나가자, 핵무기의 선제적 사용을 법제화한 ‘핵무력정책’을 발표하기에 이른다. 1. 비핵화 협상을 통한 ‘체제 안전’ 보장 실패와 협상 프레임 전환 북한 입장에서 역사적인 싱가포르 북미정상회담이 갖는 가장 큰 의미는 트럼프 대통령이 북한의 요구 사항인 체제 안전보장을 제공하기로 약속하고, 김정일 위원장은 미국의 우려 사항인 한반도의 비핵화라는 확고한 약속을 재확인하는 ‘안보 vs 안보’ 교환방식이었다는 점이다. 즉 양 정상 간의 첫 만남이었던 만큼 대북 제재 완화, 정전협정의 종결 등 실질적 해결 방안을 제시하기보다는 비핵화 의지 표명과 평화 체제 논의 등을 조건으로 미국으로부터의 안전보장 확약에 중점을 두었다.[1] 하지만 북미 간 대화 분위기는 그리 오래 가지 못했다. 2019년 2월 하노이 북미정상회담이 결렬되고, 그해 10월 스톡홀롬에서 개최된 ‘북미 비핵화 실무협상’에서도 의견차를 좁히지 못하며 당시 조성된 경색 국면이 현재까지 지속되고 있다. 그러자 북한은 2019년 연말 개최된 당중앙위원회 제7기 제5차 전원회의 결과 보고를 통해 ‘정면돌파’를 시사했다. 즉 “현정세와 혁명발전의 요구에 맞게 정면돌파전을 벌릴 것이며, 나라의 자주권과 안전을 철저히 보장하기 위한 적극적이며 공세적인 정치외교 및 군사적 대응조치들을 준비 할 것”이라고 선언했다. 이는 북미 교착상태와 대북 제재 장기화를 전제로 북한의 핵, 미사일 능력 및 자강력을 보다 강화하는 방향으로 전환하겠다는 것을 시사한 것으로 볼 수 있다. 다른 한편으로 북한은 북미정상회담 합의 사항 불이행에 대한 분노를 표출했다. 자신들의 선제적 조치에도 불구하고 미국은 보상 없이 여전히 대북 적대시 정책을 지속하면서 자신들의 체제를 위협하는 것에 대해 강한 불만을 나타냈다. “신뢰구축을 위해 핵실험과 대륙간탄도 로켓 시험발사를 중지하고 핵실험장을 폐기하는 선제적인 중대 조치”를 취했지만, 미국은 “대통령이 직접 중지를 공약한 크고 작은 합동군사연습들을 수십 차례나 벌려놓고 첨단 전쟁 장비들을 남조선에 반입하여 우리를 군사적으로 위협하였으며 십여 차례의 단독 제재조치를 취하여 자신들을 압박했다”고 비난했다.[2] 이는 북한이 미국의 비핵화 협상 의도에 대해 ‘시간 끌기’를 통한 자국의 체제 위협으로 규정한 것으로, 대북 제재 유지와 관련하여 북미 합의 위반의 강한 비난과 협박성 선언을 통해 미국의 대북정책 전환을 촉구한 것으로 평가할 수 있다. 2. 북한의 대화 재개 선결 조건: ‘적대시 정책’ 폐기 및 ‘이중 기준’ 철회 북한은 체제 안전과 보장을 위한 최대 당면 과제로 미국의 ‘대북 적대시 정책’ 폐기를 계속해서 주장해오고 있다. 즉 ‘대미 정책=적대시 정책 폐기’를 공식화하며 미국의 근본적인 정책변화를 촉구하고 있다. 특히 하노이 북미정상회담 결렬 이후, 미국의 ‘대북정책’에 근본적인 변화가 없음을 판단하고 지속적으로 ‘적대시 정책’ 폐기를 주장하며, 대화 재개의 선결 조건임을 밝혔다.[3] 한편 미국식 협상 셈법에 실망한 북한은 미국 측이 다시 대화 재개의 뜻을 내 비추자, 협상의 주도권 확보 및 실질적인 안전보장을 담보 받기 위해 ‘대화 재개’ 조건으로 미국의 ‘적대시 정책’ 폐기를 주장하며 비핵화 협상 프레임을 전환했다.[4] 즉 ‘대북 적대시 정책 폐기’ 요구가 과거 트럼프-김정은 간 ‘비핵화 협상 과정’에서 제기되는 것이었다면, 하노이 북미정상회담 결렬 이후에는 중단된 대화의 ‘재개 조건’으로 주장하고 있다는 점이다. 이러한 비핵화 협상 노선의 변화 기류는 2020년 발표된 북한의 고위급 외교실무자들의 담화를 통해 지속적･반복적으로 강조되었다.[5] 특히 김여정 부부장의 2020년 7월 10일, 대미 담화가 이를 뒷받침한다. 당시 김여정은 “나는 ≪비핵화조치 대 제재해제≫라는 지난 기간 조미협상의 기본주제가 이제는 ≪적대시철회 대 조미협상재개≫의 틀로 고쳐져야 한다고 생각한다”고 언급했다.[6] 이처럼 북한은 북미대화 중단이 장기화됨에 따라 비핵화 조치 협상 단계에서의 대북 제재 해제가, 아닌 적대시 정책 철회와 대화 재개를 동일선상에 놓고 있음을 확인할 수 있다.[7] 이에 따라 북한은 2021년 1월 개최된 제8차 당대회를 통해 미국의 ‘대북 적대시 정책’ 불변을 재확인하는 한편 이에 대한 철회를 주장했다. 즉 “미국에서 누가 집권하든 미국이라는 실체와 대조선정책의 본심은 절대로 변하지 않는다고 지적”하면서 미국의 ‘대북 적대시 정책’이 변하지 않았음을 재확인했다. 이 같은 인식하에 북한은 대미 ‘강 대 강, 선 대 선’ 노선을 수립하는 한편 중국 및 러시아와의 대외관계를 전면적으로 확대하여 연대를 강화해나가겠다고 천명한 것이다. 동시에 “새로운 조미관계수립의 열쇠는 미국이 대조선적대시정책을 철회하는데 있다”고 하면서 향후 바이든 행정부 시기 북미 관계 개선의 전제 조건 또한, ‘적대시 정책 폐기’임을 명확히 했다. 이와 동시에 북한은 북미 대화 재개 및 선(先) 분위기 조성을 위해 ‘이중 기준’ 또한 철회할 것을 요구하고 있다. 북한이 주장하는 이중 기준의 요지는 북한의 무기 실험만을 ‘도발’로 규정하는 행위에 대해 “비논리적이며 불합리하다”는 입장이다. 북한의 ‘이중 기준’ 철회 주장은 2021년 1월 개최된 제8차 당대회를 기점으로 본격적으로 등장하기 시작했는데, 특히 주목할 점은 북한의 이중 기준 철회 주장은 국가방위력 강화의 정당성을 확보하기 위한 논리로 활용하며, 제8차 당대회 결정을 집행하기 위한 국방과학발전 및 무기체계개발 5개년계획의 첫해 중점과제수행을 위한 정상적이며 자위적인 활동임을 주장하고 있다는 점이다. 북한이 올해 들어 실시한 수십 차례의 미사일 시험발사 또한 국방력 강화 차원 외에도 한·미의 확장억제력 강화에 대한 대응 조치의 성격이 짙다. 3. 한반도 정세의 대전환 요구와 ‘핵 독트린’ 지난 9월 8일 개최된 최고인민회의 제14기 제7차 회의 시정연설에서 김정은 위원장은 핵무력정책의 법령을 공표하며 법제화했다. 그러면서 “미국의 목적이 북한 핵 자체를 제거해 버리자는데도 있지만 궁극적으로는 핵을 내려놓게 하고 자위권 행사력까지 포기 또는 열세하게 만들어 정권을 붕괴시키려는 것”이라고 언급했다.[9] 이는 현재 북한이 미국에 대해 어떤 인식을 가지고 있는지 명확히 보여주는 내용으로 볼 수 있다. 뿐만 아니라, 북한의 핵무력정책 법제화는 ‘적대시 정책’ 폐기와 ‘이중 기준’ 철회를 관철시키기 위한 강력한 조치로 볼 수 있다. 한편 북한은 제8차 당대회까지만 하더라도 핵무력의 사용을 ‘방어적･자위적’ 수단으로 규정하고 있었다. 하지만 금 번 북한의 핵무력정책 법제화는 상황이 다르다. 핵무력 정책은 1조부터 11조까지 핵무력의 사명, 핵무력의 구성, 핵무력에 대한 지휘통제, 핵무기 사용 결정의 집행, 핵무기의 사용 원칙, 핵무기의 사용 조건, 핵무력의 경상적인 동원태세, 핵무기의 안전한 유지관리 및 보호, 핵무력의 질량적 강화와 갱신, 전파방지, 기타 등으로 구성됐다. 즉 핵무력을 어떤 경우에, 어떻게 사용할지에 대한 계획을 규정하고, 공격적으로 소형화한 전술핵의 활용도를 높이겠다는 의도로 볼 수 있다. 북한이 법제화한 ‘핵무력 정책’은 북한이 핵무기를 자위적･방어적 차원에서 접근한 것이 아니라, 자신들의 안전에 위협이 될 경우 자의적･공세적으로 사용할 수 있다는 점을 법으로 규정한 것이다. 이를 종합하면, 북한은 비핵화 협상 노선 변화에 있어 한층 강화한 업그레이드된 조치를 들고나온 것이다. 즉 ‘적대시 정책’ 폐기와 ‘이중 기준’ 철회를 한반도 정세변화의 전제 조건으로 설정하는 한편, 북한이 먼저 핵을 포기하거나, 비핵화는 없을 것이라는 점을 천명했다. 그리고 핵무력정책의 법령 공표를 통해 ‘적대세력의 공격이 감행됐거나 임박했다고 판단되는 경우’, ‘유사시 전쟁의 주도권을 장악하기 위해’라고 명시함으로써 핵무기의 선제적 사용을 시사한 것이다. 이는 고강도 대미 선전 포고로 볼 수 있다. 과거의 일반적인 선언 차원의 협박이 아닌, 법 개정을 통한 법제화의 추진은 북한이 최대의 역량을 집중하여 상시적으로 추진하겠다는 의도이기 때문이다. [1] 유기홍, “김정은의 정상회담 전략 연구,” 『현대북한연구』 22권 2호(2019), p. 173. [2]『조선중앙통신』, 2020년 1월 1일. [3] 북한이 철회를 요구하고 있는 미국의 대북 적대시 정책과 관련하여 북한은 구체적인 리스트를 공개하고 있지 않지만, ‘대미 담화’, ‘제8차 당대회 대외관계 사업총화보고’ 등을 통해 한미연합훈련, 인권 문제, 핵 전략자산을 활용한 핵 위협, 대북 제재, 테러지원국 재지정 등임을 일부 추측할 수 있다. 한편 이와 관련하여 김여정은 담화(2020. 7. 10)를 통해, “최근에 미국이 대조선제재와 관련한 대통령행정명령들을 1년간 더 연장하는가 하면 조미관계개선에 앞서 《인권문제》가 《해결》되여야 한다고 떠들어대면서 우리의 《인권실태》에 대해 걸고들기도 하고 우리 나라를 《최악의 인신매매국가》로,《테로지원국》으로 재지정하는 등 우리를 사사건건 겨냥하고 건드리고있는데 이것만 보아도 미국의 대조선적대시가 결코 철회될수는 없다는것을 잘 알수 있다”고 밝혔다. [4] 박형준, “북한의 대미 담화 연구:당 중앙위원회 제7기 제5차 전원회의 이후를 중심으로,” ?평화학연구? 제21권 4호(2020), p. 222. [5] 이에 대해서는 김계관, “김계관 조선민주주의인민공화국 외무성 고문 담화,” 『조선중앙통신』, 2020년 1월 11일.; 리선권, “우리가 미국에 보내는 대답은 명백하다,” 『조선중앙통신』, 2020년 6월 12일.; 최선희, “조선민주주의인민공화국 최선희 외무성 제1부상 담화,” 『조선중앙통신』, 2020년 7월 4일.; 김여정, “조선로동당 중앙위원회 김여정 제1부부장 담화,” 『조선중앙통신』, 2020년 7월 10일. 등 참조. 박형준, “북한의 대미 담화 연구: 당 중앙위원회 제7기 제5차 전원회의 이후를 중심으로,” p. 222. [6]『조선중앙통신』, 2020년 7월 10일. [7] 박형준, “조선노동당 제8차 대회를 통해 본 북한의 대외정책: 대외관계 사업총화보고를 중심으로,”『북한학연구』 제17권 제1호(2021), p. 153. [8] 박형준, “조선노동당 제8차 대회 이후 북한의 대미 담화 연구,” 『한국동북아논총』 제27집 제1호(2022), p. 109. [9] “조선민주주의인민공화국 핵무력정책에 대하여,” 『조선중앙통신』, 2022년 9월 9일. 편집 : 김서연 인턴 박형준 (건국대학교 글로컬캠퍼스 교양대학) 동국대학교 북한학박사. 동국대학교 북한학연구소 DMZ평화센터 일반연구원과 조선대학교 사회과학연구원 박사 후 연구원(Post-doc)을 거쳐 현재 건국대학교 GLOCAL 캠퍼스 교양대학 교수로 재직 중. 주요 연구 분야는 북한의 대외관계(북･미, 북･중), 대미 담화, 남북관계, 통일정책, 외교･안보 등이다. 저서로는 , , 등이 있다.

[기획자 註] 사이버공간은 근대 국가의 경계, 영토를 넘어서는 국제정치 질서의 새로운 영역이다. 국제질서는 근대 주권 국가의 영역을 초월해 이뤄지는 것이다. 문제는 국제사회에서 사이버 공간의 확대에 따른 부정적 영향이다. 인류는 기술 탈취, 해킹 등 새로운 사이버 안보 위협에 직면했다. 이제 국제정치에서 평화는 현실 공간뿐만 아니라 사이버 공간에서도 요구된다. 특히 남북 남계에서도 북한의 남한에 조직적 해킹이 크게 우려할 만한 수준이다. 남북한 간 사이버 안보 문제를 분석하고, 사이버 공간에서의 한반도 평화의 길을 모색하고자 한다. [기획: 이재준 연구위원(junlee@jpi.or.kr)]  1. 사이버공간의 변화 양상 인류는 정보통신기술(ICT)의 발전에 따라 사이버공간을 새롭게 탄생시켰다. 이 새로운 공간은 전통적인 국가의 통제에서 벗어나 개인(행위자)들의 자유로운 정보 교환을 위해 시작되었지만, 점차 현실 세계와 밀접하게 결합되면서 기존 국가 및 지역간 지리적 혹은 공간적 분리됨을 상쇄시켜 전 세계를 서로 연결하고 있다. 이제 가상공간과 현실세계가 융합된 소위 메타버스(Metaverse) 시대로까지 확장되고 있다. 이러한 기술의 발전 속에서 인간의 삶은 더욱 편리하고 풍요로워지고 있지만, 그와 함께 새로운 위협들로부터 개인 및 공동체의 안전이 위태로워지는 상황도 더욱 증가하고 있다. 10월 15일 데이터센터 화재로 인해 발생되었던 카카오서비스 접속 장애 사태는 이를 단적으로 보여준 사례였다. 우발적 사건으로 발생한 일이 국가, 사회공동체에 이처럼 큰 피해를 줄 수 있다면, 특정한 정치적 의도를 갖고 사이버공격을 할 경우 더욱 심각한 위협이 될 수 있다.  사이버공격은 디도스(DDos) 공격이나 악성 프로그램 유포, 첨단기술 및 정보 절취 등 기술적 유형 외 랜섬웨어나 암호화폐 해킹 등 금전 탈취를 목적으로 하는 유형도 증가하고 있다. 러시아의 우크라이나 침공 이후에 빈번하게 발생하고 있는 디지털 미디어를 이용한 가짜뉴스의 생성이나 허위정보 유포 등 사이버 선전선동도 새롭게 중요한 위협으로 등장하고 있다. 사람들의 일상적 생활에 활용되고 있는 로봇이나 드론 등 새로운 첨단 디바이스에 대한 사이버 위협까지 그 범위가 더욱 확대되고 있다.  개인을 대상으로 정보 및 금전 탈취를 목적으로 했던 초기의 사이버위협은 이제 개별 해커 혹은 해커조직, 국제 테러조직에 의한 주요 국가 기반시설 및 인프라에 대한 공격으로 확대되고 있다. 그런데 더욱 심각한 문제는 사이버공격의 주체로 국가가 전면에 나서고 있다는 점이다. 즉 사이버공격을 행하는 비국가행위자의 배후였던 국가들이 직접 공격이나 위협행위를 감행함으로써 권력정치(power politics)가 사이버공간에서 더욱 갈등을 심화시키고 있다는 것이다.  이렇듯 사이버위협이 그 빈도와 강도가 심화되며 증가하는 것은 사이버공간이 갖는 근본적인 특성에서 기인하는 것이다.[1] 첫째, 사이버공간은 지리적 특성, 물리적 공간(territory)을 초월함으로써 무정부적 공간성을 띠게 된다. 국가 관할권 혹은 주권이 미치는 영역이어야 하는지에 대해 상이한 입장을 갖기 때문에, 사이버공간에서의 합의된 국제규범을 만들어내기 어렵게 된다. 둘째, 공간 내 행위자가 자신의 신분을 감출 수 있는 익명성이 보장됨에 따라 은밀하게 활동할 수 있다. 기존 테러 행위와 달리 사이버위협을 가한 행위자들의 귀속을 특정짓기 어렵기 때문에, 목적 달성을 위해 은밀한 공격을 감행할 유인이 충분하다. 마지막으로 물리적 공간에서의 역량을 사이버공간에서 효율적으로 역전시킬 수 있는 가능성이 열려 있다. 얼마나 큰 경제력, 군사력을 갖고 있는지가 국가의 역량을 결정하는 전통적인 공간과 달리 사이버공간에서는 고도의 네트워크로 연결된 사회, 공동체가 소규모의 시스템 오류나 저강도의 사이버공격에 의해 오히려 엄청난 피해를 겪게 되는 소위 ‘기술진보의 역설(a paradox of technological advance)’을 산출할 수 있다. 결국 사이버공격은 재래식 국력의 불균형을 단번에 역전시킬 수 있는 효율적인 수단이 될 수 있다.  2. 북한의 사이버역량 실태와 사이버위협 수준 북한의 사이버능력은 더 이상 실행 가능성의 차원에서가 아니라 한국의 안보를 실질적으로 위협하고 있다. 북한은 사이버공간을 중요한 전략공간으로 인식하고 있으며, 이에 따라 자신의 사이버역량을 전통적인 군사전략에 결합해 활용하는 중요한 전력수단으로 이용하고 있다. 다시 말해서, 남북간 안보 갈등이 사이버공간으로까지 그대로 투사되고 있는 것이다. 군사, 경제, 사회문화 등 다양한 영역에서 남북관계의 변화에 따라 협력이 이루어지기도 했었지만, 사이버공간은 남북관계의 변화 속에서 협력의 공간으로 단 한 번도 다루어지지 않았다는 특징도 있다.  북한은 남북간 국력의 차이를 극복하는 전략으로 사이버공간을 적극 활용하고 있다. 이미 김정일은 “20세기 전쟁은 기름전쟁이고 알탄 전쟁이라 한다면, 21세기 전쟁은 정보전쟁”이라 언급했고, 김정은도 “핵미사일과 함께 우리 인민군대의 무자비한 타격능력을 담보하는 만능의 보검”이라고 천명한 바 있다. 사이버전력을 핵, 미사일과 함께 인민군대의 3대 핵심수단으로 제시하며,[2] 소위 ‘사이버전사’ 육성에 적극적으로 나서고 있다. 이렇듯 사이버능력을 강화함으로써 미래 사이버전 대비, 첨단과학 및 군사기술의 탈취, 대남 공작 및 외화 획득 등의 다양한 전략적 목표를 달성하기 위한 효과적인 수단으로 활용하고 있다. 앞서 언급되었듯, 낮은 진입비용과 높은 효율성, 책임귀속의 어려움 및 억지수단의 제한 등 사이버공간의 특성을 활용해 북한은 사이버역량을 강화하고 있는 것이다.[3] 사이버전력의 규모는 약 3,000~6,000명 수준으로 추정되고 있다. 세계적으로 악명을 떨치고 있는 라자루스(Lazarus)를 비롯해, 천리마, 블루노르프, 안다리엘, APT37/38, 김수키 등이 북한의 대표적 해킹조직들이며, 이들은 대부분 정찰총국의 지휘를 받아 활동하고 있다.  북한의 사이버 위협은 1) 사이버 해킹(정보 탈취), 2) 사이버심리전, 3) 사이버테러, 4) 사이버 간첩, 5) 금전 탈취 등 다양한 형태로 이루어지고 있다. 북한은 이들 조직들을 활용해 한국에 직접적인 공격을 단행한 바 있다. 2009년 7.7 DDos 공격을 시작으로 2011년 3월 청와대, 국정원 및 금융기관을 대상으로 DDos 공격, 2011년 4월 농협 전산망 해킹, 2012년 6월 중앙일보 해킹, 2013년 3월 방송사 및 금융기관 해킹, 2014년 12월 한국수력원자력 해킹, 2015년 국회, 청와대 등 해킹 시도, 2016년 12월 국방통합데이터센터(DIDC) 해킹, 2017년 암호화폐거래소 빗썸 해킹, 2019년 청와대 및 안보관계자 해킹, 2021년 대우조선해양 및 한국원자력연구원 해킹 등의 여러 차례 사이버공격을 감행해왔다.  북한의 사이버공격은 한국에 그치는 것이 아니라 글로벌 차원에서 이루어지고 있다. 특히 코로나19 이후 국경봉쇄와 대북제재의 장기화로 인해 해외로부터의 외화 확보에 차질이 생기면서 이를 대체하기 위한 수단으로 최근 사이버 금전 탈취에 집중하고 있는 것으로 보인다. 실제 UN 대북제재위원회 전문가패널 보고서에서는 북한이 2020년~2021년 중반까지 북아메리카, 유럽, 아시아 등 최소 3곳의 가상화폐거래소로부터 총 5천만 달러 이상 탈취했다고 적시했다.[4] 또한 지난 2월 블록체인 데이터 플랫폼 기업 체이널리시스의 “2022 가상자산 범죄 보고서”에서도 북한과 연루된 해킹과 자금 탈취가 꾸준히 증가했고, 2017년~2021년 49차례 해킹을 통해 총 10억 달러 규모의 자산을 탈취했으며, 이 중 아직 세탁되지 않은 가상자산도 1억 7,000만 달러에 이를 것으로 추정하였다.[5]  이렇듯 북한은 한국과 국제사회를 상대로 사이버 정보 및 금전 탈취에 집중하고 있으나, 더욱 우려되는 것은 북한이 자신들의 공세적인 사이버 역량을 군사안보와 직접 결합할 경우 현재 위협보다 그 파괴력이 더욱 치명적일 수 있다는 점이다. 한국과 미국의 군사 작전계획이 전달되는 과정을 해킹을 통해 저지시키거나, 교란하는 방식으로 정보 및 지휘통제 시스템을 무력화시킬 뿐 아니라, 한미 양국의 시스템을 역이용해 아군에게 공격하도록 조정할 수도 있을 것이다.  3. 한국의 사이버역량 강화와 남북 사이버협력: 한반도 사이버평화를 위한 과제 이렇듯 북한의 사이버능력은 나날이 높아지고 있는 상황인데 반해, 한국의 사이버역량은 어떠한지 살펴 볼 필요가 있다. 2020년 기준 한국은 초고속 인터넷 광섬유 비중, 모바일 브로드밴드 이용량, 인터넷 다운로드 속도 등 인프라 측면에서 회원국 중 1위이며, 인터넷 이용자 비율은 95%로 OECD 7위 수준이며, ICT 관련 특허 비중은 53.9%로 OECD 회원국 중 1위 등 사이버 인프라 및 활용 부문에서 세계적인 수준이다.[6] 2020년부터 하버드대 과학국제문제벨퍼센터가 발표하고 있는 국가사이버역량지표(NCPI)에 따르면, 한국의 종합적인 사이버역량은 30개 대상국들 중 세계 7위로 발표되었다. 8개 기준 중 사이버방어, 사이버공격, 금융 부문에서 주요 선진국들에 비해 상대적으로 낮은 수준을 보였다.  <그림 1> 2022 국가사이버역량지수와 한국 부문별 지수[7]  한국의 사이버역량 중 인프라 및 활용 부문에서 세계적인 수준이지만, 사이버방어 역량이 부족하기 때문에 북한을 비롯한 세계적인 해킹그룹으로부터의 공격에는 매우 취약한 상황이다. 앞서 살펴보았듯, 북한으로부터 중요한 군사 및 기술정보는 물론 금전 탈취를 여러 차례 경험했다는 것은 이를 잘 보여주는 것이다. 따라서 한국의 사이버역량 강화를 위한 방안들을 우선적으로 강구해야 한다.  지난 2019년 4월 ｢국가사이버안보전략｣을 채택하고, 국가사이버안보 기본계획을 수립해 시행하고 있으나, 정작 사이버안보와 관련한 통합적 기본법은 아직까지 제정하지 못하고 있다. 미국, 일본, 러시아, 중국 등 주요 선진국들이 점증하는 사이버위협에 효과적으로 대응하기 위해 사이버안보 법제를 채택해왔음에도 불구하고, 북한이라는 실질적 사이버위협을 직면하고 있는 한국이 아직도 ‘사이버안보 기본법’을 채택하지 못한 상황은 상당히 우려스럽다. 물론 「국가정보원법」 개정[8]과 국가안보실 사이버안보비서관 신설로 정부 차원에서 사이버 위협에 적극적으로 대처하려는 움직임은 있으나, 효과적인 안보위협에 대응하기 위해서는 체계적이고 통합적인 ‘국가사이버안보기본법’을 제정하는 것이 필요하다.  또한 사이버위협에 대응하는 국제적 차원의 협력도 모색해야 한다. 윤석열 대통령은 금년 5월 바이든 대통령과의 한미정상회담에서 북한발 사이버위협에 대응하기 위한 협력 확대에 합의했고, 이런 차원에서 지난 10월 미국 사이버사령부가 주관한 사이버플래그(Cyber Flag) 훈련에 우리 군 사이버작전사령부을 중심으로 처음 참여했다. 이렇듯 북한과 글로벌 차원의 사이버위협에 대해 한미 사이버워킹그룹을 중심으로 협력하는 것이 효과적인 방안이다. 지난 5월 한국은 비나토회원국으로서 나토 사이버방위센터(CCDCOE)에 가입하여, 라키드쉴드훈련(Exercise Locked Shields)에 참가하는 등 국제적 사이버안보협력을 강화하고 있다.  마지막으로 기술적 차원의 대응체계도 구축해야 할 것이다. 사이버위협에 대한 취약성을 감소시키기 위해 사이버위협에 대한 모니터링과 조기경보시스템, 취약성 평가 및 신속위기대응 체계 구축 등을 통해 북한발 사이버위협에 효과적으로 대응해야 한다.  전통적 안보구조가 사이버공간에 그대로 투영되는 현 상황에서 한반도 사이버평화를 구축하기 위해서는 무엇이 필요할 것인가? 북한이 사이버위협을 통해 얻는 이익을 최소화하거나 협력에서 얻는 이익을 확대하는 것이 가장 효과적일 것이다.  북한이 사이버역량 중 공격능력을 제외하고 인프라, 디지털경제, 거버넌스 측면에서 매우 취약한 상황이다. 인트라넷-인터넷 분리 정책을 통해 사이버공간에서의 안전을 유지하고 있으나, 대외개방이 본격화될 경우 북한 역시 향후 외부 세력으로부터 사이버공격에 노출될 수 밖에 없다. 따라서 사물인터넷(IoT) 등 첨단 정보통신기술의 노하우를 갖고 있는 한국과의 협력은 북한에게도 상당한 이익을 제공할 수 있다.  사이버공간에서도 남북간 상호 불신이 크고, 저비용-고효율로 인해 북한의 사이버공격 유인이 크다. 따라서 남북간 사이버평화를 위한 협력은 제도적 그리고 공유이익적 차원에서 구상해야 할 것이다. 우선 제도적 차원에서 사이버공간에서 상호 적대행위를 중지하는 협약(가칭 ‘남북 사이버평화협정’)을 체결하는 것이다. 현재 남북관계 경색으로 9.19 군사합의가 사실상 사문화되고 있는지만, 그럼에도 군사분야 합의서 체결은 남북간 군사안보차원에서 화해협력의 물꼬를 열었다는 의미가 있다. 남북 사이버평화협정 체결로 상호간 사이버위협을 최소화하거나 억지할 수 있다. 이익의 차원에서는 남북간 사이버안보 기술의 공동연구 및 개발을 고려할 수 있다. 특히 김대중 정부 시기 남북은 정보통신협력을 추진했던 경험을 다시 되살려서 북한에게 협력을 통한 이익을 제시하는 것이 중요하다. 사이버 인재 양성을 포함한 기술 공동연구 및 개발을 남북이 함께 한다면, 사이버공간에서의 평화를 만들어나갈 수 있다. 이렇듯 한반도 사이버데탕트는 궁극적으로 남북관계의 정상화와 한반도의 지속가능한 평화에 기여할 것이다.  [1] 나용우, “초연결융합시대와 사이버안보: 사이버공간의 안보화와 한국의 사이버안보 강화 방안,” 『Journal of North Korea Studies』 제3집 2호(2017), pp. 32-33. [2] 임종인 외, “북한의 사이버전력 현황과 한국의 국가적 대응전략,” ?국방정책연구?, 제29권 제4호(2013), p.15. [3] 유동열, “북한의 사이버 위협 실태와 대응,” ?전략연구?, 통권 제84호(2021), p.13. [4] “"북, 작년에 가상화폐 4천800억원 훔쳐…중국에 석탄 불법 수출"(종합),” ?연합뉴스?, 2022/04/02.https://www.yna.co.kr/view/AKR20220401003951072?section=nk/news/all (검색일: 2022.5.16.). [5] 김소정, “북한의 가상자산 탈취 대응을 위한 한․미 협력 고려사항,” ?이슈브리프? 제395호 (서울: 국가안보전략연구원, 2022), p.3; 김보미, “김정은 시대 북한 사이버 위협의 특징과 대응방안,” <정보세계정치학회 추계학술대회 자료집>, p.279. [6] 주오이시디 대한민국대표부, “OECD 디지털경제전망(Digital Eonomy Outlook) 2020 주요내용,” p. 1. https://overseas.mofa.go.kr/oecd-ko/brd/m_20806/view.do?seq=229 (검색일: 2022.11.14.). [7] Julia Voo, Irfan Hemani & Daniel Cassidy, National Cyber Power Index 2022 (Cambridge, MA: Belfer Center for Science and International Affairs, 2022), p. 10; p. 23. [8] ｢국가정보원법｣ 제4조 제1항 제1호 마목이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.  편집 : 김서연 인턴 나용우 (통일연구원) 현재 통일연구원 인도협력연구실 부연구위원으로 재직하고 있다. 성균관대학교 정치외교학과에서 학사, 석사, 박사학위를 취득했으며, 성균관대학교 좋은민주주의연구센터 선임연구원, 조지타운대학교 평화안보연구소 방문연구원으로 근무하였다. 주요 연구분야는 남북교류협력, 신흥안보, 동북아 국제관계 등이다. “코로나19 시대 남북 보건의료협력의 조건과 과제: 지속가능한 남북관계를 위한 출발”(평화와 종교 2021), “지속가능한 한반도의 평화번영을 위한 남북에너지협력”(Journal of North Korea Studies 2019), “한반도 평화번영을 위한 새로운 로컬 거버넌스의 모색: 남북교류협력에 있어 지방자치단체의 역할을 중심으로”(세계지역연구논총 2018), “초연결융합시대와 사이버안보: 사이버공간의 안보화와 한국의 사이버안보 강화 방안”(Journal of North Korea Studies 2017) 등 다수의 논문이 있다.

[기획자 註]  탈냉전기 이후 미국의 압도적 패권이 부여했던 안정적 세계질서운영은 미중전략경쟁 시대를 맞아 변환 중이다. 정치와 경제문제, 경제와 안보문제를 분리시켜 생각하며 경제 효율성을 최고의 가치로 추구하며 중국을 세계의 공장으로 탈바꿈시켰던 워싱턴컨센서스는 이제 의심없이 종료되었고 세계는 경제안보의 시대로 이동하고 있다. 미중전략경쟁의 갈등 속에서 세계질서는 경제책략의 시대로 접어들면서 새로운 균형을 찾고 있는 바, 미중전략경쟁이 만들어낸 이 새로운 경제안보의 시대는 국가들의 대외정책에 불확실성을 가중시키고 있다. 글로벌 공급망 재편이 이루어지고 있으며 팬데믹과 우크라이나 전쟁은 이를 더욱 가속화시키고 있다. 이 불확실성의 시대에 한국의 경제안보전략은 무엇인가. 중앙대학교 이승주 교수의 글을 통해 이 역사적 전환기에 한국의 경제안보전략에 대해 듣고자 한다. (기획: 임해용 연구실장(haeyonglim@jpi.or.kr))  초불확실성 시대의 경제안보 경제안보의 시대이다. 불과 수년 전까지 경제와 안보의 분리가 지배적 담론이었다는 점을 생각할 때, 격세지감이다. 코로나19의 세계적 확산으로 인해 경제와 산업 체제의 구조적 취약성이 노출된 데다, 미중 전략 경쟁이 경제 이슈를 빠르게 안보화한 결과이다. 트럼프 행정부가 중국의 부상을 미국에 대한 ‘경제적 침공’인 동시에 국가안보에 대한 위협으로 규정함으로써 경제와 안보의 연계는 현실이 되었다.[1] 국내에서도 경제안보 연계의 세계적 추세에 대한 진단과 함께 한국이 지향해야 할 경제안보의 방향에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있다. 논의의 폭과 깊이가 상당한 만큼 이제 한국의 경제안보를 한 단계 더 업그레이드할 방안을 본격적으로 모색할 시점이다.  과잉 안보화의 위험성 논의의 출발점은 경제와 안보를 연계할 것인지 ‘여부’를 뛰어넘어 경제와 안보를 ‘어떻게’ 연계할 것인지를 고민하는 데서 시작할 필요가 있다. 경제와 안보의 연계를 촉진하는 저변의 변화는 불확실성의 증대이다. 초불확실성 시대에 자국 이익을 배타적으로 추구해야 한다는 유혹은 너무도 크다. 경제의 안보화를 촉진하는 근원적 요인이 있다는 점을 감안하더라도, 경제적 쟁점을 과도하게 안보화하는 문제가 빈번하게 발생하는 이유이다. 과잉 안보화에는 두 가지 원인이 있다. 첫째는 국내정치적 요인이다. 경쟁국을 견제하고 압박함으로써 경쟁 우위와 안보를 동시에 확보할 수 있다는 주장의 매력이 크기 때문에 경제안보 전략이 쉽게 국내정치 어젠다가 되어 과잉 안보화의 문제를 초래한다. 그러나 경제안보는 일시적인 유행이 아니라 국제정치의 구조적 변화를 반영하는 새로운 추세가 될 수 있다는 점을 고려할 때, 경제안보 연계의 지속가능성을 확보하는 것이 무엇보다 중요하다. 국내정치적 요인에 의한 안보화는 단기적으로는 과잉 안보화의 문제를, 중장기적으로는 경제안보 연계의 지속가능성을 저해할 수 있다는 점에서 경계의 대상이다.  둘째, ‘경제안보 딜레마(economic security dilemma)’의 확산이다. 경제적 강압을 행사할 능력을 갖춘 전통적 강대국들은 ‘공세적’ 경제안보 전략을 추구하는 경향이 있다. 한편, 대다수 국가들은 대외환경의 변화에 대응하는 ‘반응적’ 경제안보 전략을 추구하게 된다. 일부 국가들은 자국의 경제안보 전략이 본질적으로 ‘방어적’ 동기에서 비롯된 것이라는 점을 들어 그 정당성을 역설하기도 한다. 그러나 반응적 경제안보 전략은 체제적 효과 면에서 공세적 경제안보 전략과 크게 다르지 않다. 한 국가가 반응적 또는 방어적 동기에서 추진하는 경제안보 전략이 다른 국가의 경제안보 연계를 촉발하는 도미노 효과를 일으키기 때문이다. 결국 개별 국가 차원뿐 아니라 체제적 차원에서도 과잉 안보화를 초래하게 된다.  21세기 새로운 경제적 통치술 21세기 경제와 안보의 연계가 불가피해짐에 따라 경제적 통치술(economic statecraft)의 귀환이 주목받고 있다.[2] 21세기에 부상한 경제적 통치술은 전통적인 경제적 통치술과 몇 가지 점에서 차이가 있다. 전통적인 경제적 통치술은 주로 국가 간 갈등의 해결 또는 관계 조정을 위해 비군사적 수단을 동원하는 데 초점을 맞추었다. 수출 통제, 수입 제한, 경제 제재 등이 주요 수단이었다. 이러한 방식은 기본적으로 국가 간 ‘비대칭적 상호의존’을 활용하여 주로 강대국이 약소국을 상대로 구사한 전략이다.[3]  21세기 새로운 경제적 통치술이 전통적인 경제적 통치술의 단순한 답습이 되어서는 안 된다. 새로운 경제적 통치술은 더 이상 강대국의 전유물이 아니기 때문에, 방식 또한 달라질 수밖에 없다. 중견국 또는 약소국들도 저마다의 필요에 의해 경제적 통치술을 추구하게 되었는데, 전통적인 강대국의 경제적 통치술을 단순 반복하는 것은 가능하지도 바람직하지도 않다. 국내에서도 한국이 미국과 같은 초강대국의 경제안보 전략과 유사한 목표와 방식을 지향하는 데 따른 위험성을 경계하는 목소리가 높다. 한국의 경제안보 전략은 한국의 하드파워, 국제정치적 지위, 세계 경제 네트워크 내 위치, 전략적 도전의 성격 등을 통합하여 담아내되, 지구적 도전에 대응하는 데 있어서 한국의 기여 등 보편과 특수의 결합을 지향할 필요가 있다. 한국의 특수성을 과도하게 강조하는 한국형’ 경제안보 전략을 추구하는 것은 한국과 같이 대외의존도에게는 우호적이지 않은 대외환경을 자초할 위험성이 있다. 새로운 경제적 통치술은 21세기 변화된 현실을 반영하고, 또 전략적으로 활용하여야 한다. 21세기는 초연결성의 시대이다.[4] 초연결성은 과거와는 비교할 수 없을 정도로 국가 간 네트워크의 밀도를 높여 놓았다. 이는 네트워크 내의 위치를 활용하여 상대국을 압박하는 새로운 경제적 통치술의 가능성을 열었다. ‘무기화된 상호의존’(weaponized interdependence)이 대두된 배경이다. 네트워크 내 위치(network position)를 네트워크 권력(network power)으로 전환하는 새로운 경제적 통치술을 추구할 수 있게 된 것이다. 이는 지역 가치 사슬(regional values chains: RVCs) 또는 글로벌 공급망에서 한국이 확보하고 있는 핵심적 위치를 경제적 통치술에 통합하는 데 중요한 고려 요인이 된다.  한국의 경제안보 전략 과잉 안보화를 넘어 적정 안보화로 불확실성이 증폭되는 시점에 과소 안보화가 초래할 위험성을 무시할 수 없지만, 과잉 안보화의 폐해도 그에 못지않다는 점을 직시할 필요가 있다. 과잉 안보화가 지속될 경우, 안보화가 너무 광범위하게 진행되기 때문에 성취하려는 목표가 불분명해지며, 국내적으로 안보화를 위한 지대의 추구가 확산될 가능성이 높다. 많은 국가들에서 경제와 안보를 연계하는 과정에서 산업정책이 확대・강화되는 가운데, 안보화가 시간과 자원을 낭비하는 결과를 초래할 수 있다는 우려가 제기되고 있다. 이는 중장기적으로 경제안보 연계의 효과를 제고할 수 있는 역량을 훼손하는 결과를 초래할 수 있다. 지금 한국에게 필요한 것은 과잉 안보화 또는 과소 안보화를 경계하고 적정 안보화를 지향하는 것이다. 현실에서 적정 안보화를 실현하는 것이 용이하지는 않다. 적정 안보화를 위해서는 안보화의 목표와 방법을 가능한 한 명확하게 할 필요가 있다. 사전적으로 안보화의 범위를 정확하게 표적화(targeting)하고, 제한된 기간으로 한정하며, 사후적으로 안보화의 효과에 대한 엄정한 평가가 이루어지도록 하는 시스템의 구축이 필요하다. 경제안보 전략의 목표: 취약성의 완화와 리스크의 관리  적정 안보화라는 기본 조건의 확보를 전제로 한국은 취약성을 완화하는 데 경제안보 전략을 집중할 필요가 있다. 초불확실성 시대 경제안보 전략의 최우선순위는 이익의 극대화가 아니라, 리스크의 관리여야 한다. 초불확실성의 시대에는 생존 자체가 중요하기 때문에, 리스크의 효과적 관리가 중요하다. 리스크의 관리는 이슈를 유기적으로 연계하고, 수단을 효과적으로 결합하며, 제약 및 기회 요인 사이의 조화와 균형을 유지하는 것을 말한다. 리스크의 관리는 때로는 그 효과 또는 이익이 상쇄될 것으로 예상되는 정책을 전략적으로 동시에 구사하기도 한다. 경제안보 전략의 수단과 방식: 연계, 결합, 균형  경제안보 전략의 성패는 무엇보다 이슈의 ‘연계’를 효과적으로 하는 능력에 달려있다. 이를 위해서는 경제와 안보의 효과적 연계를 가능하게 하는 넥서스(nexus)를 확보하는 것이 중요하다.[5] 넥서스의 매개 없이 이루어지는 경제와 안보의 연계는 경제적 강압에 지나지 않는다. 전통적 경제적 통치술이 강대국의 전유물이었던 것은 넥서스에 기반한 실질적 연계 없이 상대국을 압박하는 수단으로 활용하였기 때문이다. 21세기 첨단기술은 경제와 안보의 넥서스로서 각광받고 있다. 경제와 안보의 연계 효과를 제고할 수 있을 뿐 아니라, 연계로 인해 국내적으로 발생하는 부담과 비용을 최소화할 수 있기 때문이다. 이슈 연계의 효과를 높이기 위해 넥서스를 가능한 한 많이 확보하는 것이 경제안보 전략의 핵심이다.  한국 경제안보 전략의 두 번째 방식은 다양한 목표의 ‘결합’이다. 초불확실성 시대 주요국들이 저마다 경제 주권과 기술 주권을 주창하고 있다. 불확실성이 커질수록 자국의 이익을 우선 추구하려는 동기도 따라서 커지기 때문이다. 그러나 역사적 사례를 돌이켜 보더라도 자국 우선주의에 기반한 경제 주권의 추구는 결과적으로 국가 간 갈등을 격화하고 번영과 평화의 토대를 위협하였다. 한국과 같이 대외의존도가 높은 국가에게 경제 주권 추구의 확산은 파국적일 수밖에 없다. 그렇다면 한국이 지향해야 경제안보 전략은 경제 또는 기술 주권을 추구하는 가운데 포용성을 함께 담아내는 ‘포용적 경제 주권’이다.  포용성과 주권의 동시 추구는 상충될 가능성이 없지 않다. 이러한 우려는 인도태평양 전략에 대한 문건을 발간하면서 포용성을 표방하는 국가들의 사례에서 잘 나타난다. 일단 인도태평양 지역이 배타적이고 폐쇄적인 질서로 흐르는 가능성을 차단한다는 점에서 환영할 만한 일이다. 그러나 역내와 역외를 불문하고, 자국 이익을 우선한다는 점에서 포용성에도 전략적 성격이 내포되어 있다. 역내 국가들이 표방하는 포용성에는 구체적인 실천 방안이 결여되어 있다. 한편, 역외 국가들은 인도태평양 지역에 배타적이고 폐쇄적인 지역 질서가 수립될 경우, 이 지역의 경제적 활력에 연결할 수 있는 가능성을 상실할 것을 우려한 결과, 이에 대한 방어 수단으로 포용성을 강조하는 경향이 있다.  포용성과 주권의 추구 사이에 긴장을 해소하고 시너지를 낼 수 있는 조건은 한국의 이익과 상대국 이익의 조화 여부에 달려있다. 포용성을 한국의 배타적 이익을 추구하는 데 활용해서는 안 된다는 것이다. 포용성은 한국이 경제 및 기술 주권을 향상시키는 과정에 다른 국가들이 참여할 수 있는 문호를 열어놓는다는 의미여야 한다. 양자 사이의 선순환 관계가 성립될 경우, 한국의 경제 및 기술 주권 추구는 지역 또는 지구적 차원의 포용성을 확대하는 계기를 제공할 수 있다. ‘열린 국익’의 추구가 주권과 포용성의 결합을 가능하게 한다.  한국이 경제안보 전략을 추구하는 세 번째 방식은 ‘균형’이다. 경제안보가 국가 전략의 영역인 것은 분명하다. 그러나 기업이 경제적 통치술의 실질적 행위자이기 때문에 기업의 이해관계를 경제안보 전략에 통합하기 위해 정부가 보다 적극적인 노력을 펼칠 필요가 있다. 경제안보 전략의 효과성은 국가가 기업의 이익을 통합하는 능력에 달려있다고 해도 과언이 아니다.[6] 물론 국가 이익과 기업 이익이 언제나 일치하는 것은 아니며, 양자를 일치시키는 것이 바람직하지도 않다. 그러나 반대로 국가 이익과 기업 이익 사이의 괴리가 커질 때, 경제안보 전략의 효과성을 기대하기 어렵게 된다는 점을 고려할 때, 양자 사이의 균형이 필요한 이유가 명확해진다.  [1] White House Office of Trade and Manufacturing Policy, How China’s Economic Aggression Threatens the Technologies and Intellectual Property of the United States and the World (2018). [2] Vinod K. Aggarwa and Andrew Reddie, “New Economic Statecraft: Industrial Policy in an Era of Strategic Competition,” Issues & Studies 56, 2 (2020). [3] 국가 간 비대칭적 상호의존을 상대국에 대한 영향력 확대로 연결하는 데 대한 고전적 논의로는 Albert Hirschman, National Power and the Structure of Foreign Trade (Berkeley: University of California Press, 1945) 참조. [4] Farrell, Henry and Abraham Newman, “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,” International Security 44, 1, 2019. [5] 이승주, “경제･안보 넥서스(nexus)와 미중 전략 경쟁의 진화,” 『국제정치논총』 61, 3 (2021). [6] William J. Norrris, Chinese Economic Statecraft: Commercial Actors, Grand Strategy, and State Control (Cornell University Press: 2016).이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다. 편집 : 김서연 인턴 이승주 (중앙대학교) 이승주 교수는 현재 중앙대 정치국제학과 교수이며, 싱가포르국립대(National University of Singapore) 정치학과 교수를 역임했다. 미국 캘리포니아 버클리대학교(University of California at Berkeley)에서 정치학박사를 취득했다. 현재 외교부 경제안보외교자문위원회 위원장이며, 그밖에도 한국국제정치학회 부회장, 한국정치학회 이사, 외교부 정책자문위원으로 활동하고 있다. 저서 및 편저서로는 Korea’s Middle Power Diplomacy: Between Power and Network, Trade Policy in the Asia-Pacific, <사이버 공간의 국제정치경제>, <일대일로의 국제정치>, <미중 경쟁과 디지털 글로벌 거버넌스> 등이 있다. 이외에 “기술과 국제정치: 기술 패권경쟁시대의 한국의 전략,” “세계 경제의 네트워크화와 미중 전략 경쟁: 복합 지경학의 부상,” “경제･안보 넥서스(nexus)와 미중 전략 경쟁의 진화,” “디지털 무역 질서의 국제정치경제,” “Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia,” “불확실성 시대의 국제정치경제: 자유주의 국제질서의 위기?” 등 다수의 논문을 발표하였다.

On February 24, 2022, Russia launched an invasion of Ukraine. However, as the invasion did not go as expected, Russian President Vladimir Putin made the world tremble with anxiety by mentioning the possibility of using nuclear weapons. If Russia used nuclear weapons, it would mean breaking the long-held nuclear taboo, which would also open up the possibility for other countries to use nuclear weapons in the future. As such, we live in an era in which crisis management surrounding nuclear weapons has become more critical than ever. The Korean Peninsula is also not free from nuclear weapons. In this JPI PeaceNet, we will examine the situation surrounding nuclear weapons in Russia and Ukraine and the implications of that situation for the Korean Peninsula through a contribution by Senior Research Associate Mariana Budjeryn of the Belfer Center at Harvard Kennedy School. [Edited by Alec Chung, Research Fellow (scchung@jpi.or.kr)]  Conventional Sword with a Nuclear Shield Even though the war in Ukraine has been fought with conventional weapons only, it is very much a nuclear crisis. Russia launched its invasion and has been prosecuting the war under the cover of nuclear threats. On February 24, 2022, hours before tens of thousands of Russian troops marched across Ukraine’s borders with the goal of capturing its capital Kyiv, President Putin reminded the world that Russia is a major nuclear power and that those who dared to interfere with Russian designs on Ukraine would face “consequences never seen… in history,” a well understood euphemism for a nuclear threat.[1]  In the following months, dozens more nuclear signals followed, including putting Russia’s strategic nuclear forces on a higher level of readiness,[2] multiple pronouncement by Russian officials,[3] the testing of Russia’s new heavy intercontinental ballistic missile Sarmat,[4] and the use on targets in Ukraine – with a conventional payload – of dual-capable systems such as short-range ballistic missile Iskander-M and the first known use of the new hypersonic cruise missile Kinzhal, one of the novel strategic systems announced by Putin in March 2018.[5]  For the most part, these threats and signals have been directed at Ukraine’s western partners, the US and NATO allies, to dissuade them from direct engagement in the war on Ukraine’s side. It would not be entirely correct to say that these threats have ‘worked.’ Yet nuclear deterrence between Russia and the US/NATO seems to hold to induce restraint on both sides. The US and NATO allies have not gotten directly engaged in the war on Ukraine’s behalf, despite their extensive political and military support for Ukraine. Indeed, US President Joe Biden and NATO Secretary General Jens Stoltenberg announced that the US and NATO will not put ‘boots on the ground’ even before the invasion and the accompanying Russian threats.[6] While part of the reason for US restraint might be its caution against getting involved in foreign conflicts, given the recent history of its wars in Afghanistan and Iraq, the fear of nuclear escalation is not to be dismissed. For its part, Russia has not expanded its war onto NATO allies, despite its rhetoric that Ukraine is a ‘proxy’ of NATO and its threat to target Western arms shipments to Ukraine.[7]  In sum, nuclear deterrence is contributing to restraint and the war remains limited to the original theater, Ukraine, and the original two belligerents, Russia and Ukraine. Nuclear deterrence, however, is a relationship between two nuclear-armed adversaries and – through extended deterrence – their allies. Yet what the war in Ukraine reveals is that not all nuclear crises happen between nuclear-armed adversaries and not all risk of nuclear use is due to a failure of nuclear deterrence. With so much focus on nuclear deterrence, direct, extended, and otherwise, much less attention has been paid to nuclear use, by a nuclear state against a non-nuclear state. Risk of Russian Nuclear Use and Ukraine’s Nuclear Disarmament Russia’s nuclear rhetoric and signaling, coupled with the floundering of its conventional campaign in Ukraine, raised fears of an increasing risk of nuclear use by Russia against Ukraine to end the war on Russia’s terms.[8] Indeed, not only did Russia failed to achieve a blitz takeover of Ukraine, as was its original plan, it suffered major setbacks. In September 2022, Ukrainian armed forces, aided by Western arms supplies, launched a successful counteroffensive that liberated large swaths of Russian-occupied territory in the north-eastern Kharkiv region and made gains in the southern region of Kherson. In response, the Kremlin escalated by announcing partial mobilization to raise additional troops, holding ‘referenda’ in the occupied territories and illegally annexing them.  Concomitantly, Russian nuclear threats expanded as well. On September 21, while announcing the partial mobilization and referenda, President Putin said that Russia is prepared to use “all means at our disposal,” another euphemism for a nuclear threat, to secure Russia’s territorial integrity, which now presumably includes the newly annexed regions of Ukraine.[9] At the end of October, Russia brought accusations to the UN Security Council that Ukraine is developing a ‘dirty bomb’ in order to insinuate a Russian low-yield nuclear strike.[10] While these accusations provided no evidence – and at any rate were highly unfeasible, since it would be impossible to mistake a ‘dirty bomb’ explosion for a real nuclear weapon – it remains highly circumspect why Russia would concoct such a story if not to justify its own use of a nuclear weapon.[11]  Could Russia use some number of tactical nuclear weapons in Ukraine to end the war, which is now more prolonged and far less successful than Russia had hoped, and force Ukraine to agree to its terms? The risk of such use is non-negligible and increases with Russia’s conventional losses, in early November exacerbated further by the loss of the southern city of Kherson. Whatever might dissuade Russia from using a nuclear weapon in Ukraine, it will not be nuclear deterrence, in its traditional sense as a threat of nuclear retaliation against Russia’s first use: Ukraine is not protected by either its own nuclear deterrent or that of an ally.  Indeed, in the early 1990s, Ukraine made a historic decision to surrender the nuclear weapons it inherited from the collapsed Soviet Union, as one of its legal successors. What Ukraine had surrendered did not amount to a fully-fledged nuclear deterrent but rather a nuclear option. Yet with some thousands of nuclear weapons on its territory, parts of the Soviet military industrial complex, and well-established nuclear science, Ukraine could have turned that option into a deterrent had it decided to commit resources and defy the international nonproliferation regime.  For a number of reasons, including the desire to join the international community on good terms, Ukraine rejected the nuclear option and joined the Treaty on the Non-proliferation of Nuclear Weapons (NPT) in exchange for security assurances of nuclear states, depositaries of the NPT: the US, the United Kingdom, and Russia.[12] These assurances, formalized in the so-called Budapest Memorandum of 1994, included pledges to respect Ukraine’s territorial integrity, inviolability of its borders and abstain from use or threat of force.[13] Meanwhile, Ukraine’s NATO aspirations that would have brought with it the US/NATO security guarantee, conventional and nuclear, came to naught, due to fears, especially in France and Germany, of aggravating Russia, as well as due to Ukraine’s own internal divisions on the issue prior to 2014.  In the end, Ukraine was left in a security vacuum, lacking a nuclear and conventional deterrent that, combined with Russia’s underestimation of Ukraine’s capacity and will to resist, invited Russian aggression. That Russia was one of the signatories of the Budapest Memorandum, a document that accompanied Ukraine’s nuclear renunciation and accession to the NPT, is highly damaging to the standing and credibility of the international nonproliferation regime. Countries facing a similar security predicament – a threatening, more powerful neighbor and an absence of extended nuclear and conventional deterrence – might arrive at a conclusion that only nuclear weapons of their own could provide for their security. Enforcing Nuclear Non-use Beyond the proliferation risks, there is an imperative to ensure the continued non-use of nuclear weapons. Whether it is due to nuclear taboo or a concern for precedent-setting, after 77 years of nuclear non-use, most in the international community agree that any nuclear use would be unacceptable and must be prevented. US officials have repeatedly stated in public, and reportedly in private, to impress on the Kremlin that crossing the nuclear threshold would fundamentally change the nature of the conflict and be catastrophic for Russia.[14] The US have maintained a considerable degree of ambiguity, however, preferring not to threaten any specific consequences that would follow a Russian nuclear use.  One reason might be that ambiguity in nuclear matters has its value: it keeps options open, allows to better calibrate responses to the offense committed, and avoids getting ensnarled by red lines. Another reason for the ambiguity is that it is genuinely difficult to formulate a response to a possible Russian nuclear use against Ukraine in such a way that does not make the US and NATO a side to the conflict. For one, Ukraine is not a treaty ally of the US and making more specific threats on Ukraine’s behalf might not be credible, not to mention, it could encounter pushback in US domestic politics. But perhaps more importantly, even a conventional NATO response against Russian military targets in Ukraine, as some have suggested,[15] would mean that, for the first time since the dawn of the nuclear age, two major nuclear powers would be involved in a direct conventional war. Once that line is crossed, controlling escalation is extremely difficult and the risk of an all-out nuclear exchange between adversaries that possess thousands of nuclear weapons each rises exponentially.  And so Ukraine, its Western partners, and the international community more broadly are faced with a formidable challenge: how to enforce a nearly eight-decade-long nuclear non-use without increasing the risk of nuclear war. The war in Ukraine highlights the perils and paradoxes of living in a nuclear-armed world, where nuclear weapons could at once protect through deterrence, enable conventional aggression, and with surprising suddenness, resurrect the specter of nuclear use and even nuclear war at a time when such things seemed to have faded into the distant past.  Lessons for Foes and Friends The war in Ukraine, Russia’s nuclear signaling in the course of it, and the responses of the US and the Western alliance are being watched closely by other nuclear-armed states and US allies and partners in the Asia-Pacific region. China, with its unabated intentions to someday incorporate Taiwan, is paying careful attention to Russian conventional campaign, the performance of Western weapons in Ukraine, the risk tolerance of Ukraine’s Western partners, and the unity of the US-led alliance.  There is no reason to suppose that China, or other nuclear-armed states, would be as reckless and imprudent as Russia in unleashing a war that they cannot win, not least because, hopefully, Russian struggles in Ukraine may serve as a lesson in what not to do. Having said that, the Russian invasion of Ukraine and the reluctance of the majority of world political leaders and publics to believe that it was actually going to happen (even after explicit warnings of the US intelligence community) cautions against projecting one’s own patterns of rationality and understandings of costs and benefits to one’s adversary. This is particularly pertinent to South Korea, which faces a North Korean adversary led by an illiberal personalistic regime of Kim Jong Un, whose motivations and intentions might be just as opaque and difficult to define and anticipate as those of Russian President Putin. Good intelligence, troop movements, and operational preparations proved a more accurate predictor of events to come than any pronouncements of a dictator or punditry by analysts about why it would not make sense for Russia to invade.  With nuclear deterrence proving its worth for NATO allies and Russia, the demand for it will likely increase, not abate. Any hopes of denuclearizing North Korea should be abandoned in favor of developing robust policies to contain and manage this new nuclear state long term. Concomitantly, US allies that feel particularly vulnerable, such as NATO’s Eastern flank, Taiwan, and South Korea, will look to reinforce US security commitment and extended deterrence to their nations. In this regard, however, the example of Ukraine is encouraging. If the US is willing to extend such wide-ranging and generous defense support to a non-treaty ally like Ukraine and make efforts to prevent a nuclear use there, it surely stands to deliver on its long-standing treaty alliance commitments. Yet while leaning on US security guarantee, South Korea should first and foremost rely on and strengthen its own defense capabilities, both as a conventional deterrent that should help dissuade any adversary from unleashing a war and as the first bulwark of defense should a war be unleashed.  [1]  “Address of the President of the Russian Federation,” February 24, 2022, http://kremlin.ru/events/president/news/67843. [2]  Office of the President of Russia, “Meeting with Sergei Shoigu and Valery Gerasimov,” February 27, 2022, http://en.kremlin.ru/events/president/transcripts/67876. [3] Liviu Horovitz and Lydia Wachs, “Russia’s Nuclear Threats in the War against Ukraine. Consequences for the International Order, NATO and Germany,” SWP Comment 29 (April 2022): 7. [4] Office of the President of Russia, “Test Launch of Sarmat ICBM,” April 20, 2022, http://en.kremlin.ru/events/president/news/68252. [5] “Russia Says It Has Deployed Kinzhal Hypersonic Missile Three Times in Ukraine,” Reuters, August 21, 2022, https://www.reuters.com/world/europe/russia-says-it-has-deployed-kinzhal-hypersonic-missile-three-times-ukraine-2022-08-21/. [6] The White House, “Remarks by President Biden on Russia’s Unprovoked and Unjustified Attack on Ukraine,” February 24, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/02/24/remarks-by-president-biden-on-russias-unprovoked-and-unjustified-attack-on-ukraine/; NATO, “Press Conference by NATO Secretary General Jens Stoltenberg Following the Extraordinary Meeting of NATO Ministers of Defence,” March 16, 2022, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_193194.htm. [7] James Marson, “Russia’s Lavrov Says NATO Is Using Ukraine as a Proxy, Warns Against Global Conflict,” Wall Street Journal, April 26, 2022, https://www.wsj.com/articles/russias-lavrov-says-nato-is-in-proxy-war-in-ukraine-11650965583. [8] Francesca Giovannini, “A Hurting Stalemate? The Risks of Nuclear Weapon Use in the Ukraine Crisis,” Bulletin of the Atomic Scientists, March 2, 2022, https://thebulletin.org/2022/03/a-hurting-stalemate-the-risks-of-nuclear-weapon-use-in-the-ukraine-crisis/; Lawrence Freedman, “Going Nuclear. On Thinking the Unthinkable,” Comment Is Freed, September 20, 2022, https://samf.substack.com/p/going-nuclear; Brendan Cole, “Putin May Hit Back with Nuclear Weapons amid Ukraine Counter: Ex-NATO Chief,” Newsweek, September 13, 2022, accessed September 21, 2022, https://www.newsweek.com/russia-ukraine-nato-nuclear-gottemoeller-1742533; Masha Gessen, “Why Vladimir Putin Would Use Nuclear Weapons in Ukraine,” The New Yorker, November 1, 2022, https://www.newyorker.com/news/our-columnists/why-vladimir-putin-would-use-nuclear-weapons-in-ukraine. [9] “Address of the President of the Russian Federation,” September 21, 2022, http://kremlin.ru/events/president/news/69390. [10] Michelle Nichols, “Russia Raises Accusation at U.N. of Ukraine ‘dirty Bomb’ Plans,” Reuters, October 25, 2022, https://www.reuters.com/world/europe/russia-raises-accusation-un-ukraine-dirty-bomb-plans-2022-10-25/. [11] Dan Drollette and François Diaz-Maurin, “Russia Says Ukraine Is Preparing a ‘Dirty Bomb.’ Is It True, and What Does It Mean?,” Bulletin of the Atomic Scientists, October 27, 2022, https://thebulletin.org/2022/10/russia-says-ukraine-is-preparing-a-dirty-bomb-is-it-true-and-what-does-it-mean/. [12] Mariana Budjeryn, “Non-Proliferation and State Succession: The Demise of the USSR and the Nuclear Aftermath in Belarus, Kazakhstan, and Ukraine,” Journal of Cold War Studies 24, no. 2 (2021): 46–94; Mariana Budjeryn and Polina Sinovets, Interpreting the Bomb: Ownership and Deterrence in Ukraine’s Nuclear Discourse, NPIHP Working paper #12 (Woodrow Wilson International Center for Scholars, December 13, 2017), https://www.wilsoncenter.org/publication/interpreting-the-bomb-ownership-and-deterrence-ukraines-nuclear-discourse; Mariana Budjeryn, “The Breach: Ukraine’s Territorial Integrity and the Budapest Memorandum,” Woodrow Wilson Center NPIHP, September 2014, http://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/Issue%20Brief%20No%203--The%20Breach--Final4.pdf. [13] “Memorandum on Security Assurances in Connection with Ukraine’s Accession to the Treaty on the Nonproliferation of Nuclear Weapons,” December 5, 1994, https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%203007/Part/volume-3007-I-52241.pdf. [14] David E. Sanger, “Biden Says Russian Use of a Nuclear Weapon Would Be a ‘Serious Mistake,’” The New York Times, October 25, 2022, sec. U.S., https://www.nytimes.com/2022/10/25/us/politics/biden-russia-ukraine-nuclear.html; Daniel Flatley, “Blinken Warns of Consequences If Nuclear Weapon Used in Ukraine,” Bloomberg, October 26, 2022, https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-10-26/blinken-warns-of-consequences-if-nuclear-weapon-used-in-ukraine. [15] Edward Helmore, “Petraeus: US Would Destroy Russia’s Troops If Putin Uses Nuclear Weapons in Ukraine,” The Guardian, October 2, 2022, https://www.theguardian.com/world/2022/oct/02/us-russia-putin-ukraine-war-david-petraeus. Mariana Budjeryn (Harvard Kennedy School Belfer Center) Mariana Budjeryn is a Senior Research Associate with the Project on Managing the Atom (MTA) at the Harvard Kennedy School’s Belfer Center. Formerly, she held appointments as a Stanton Nuclear Security Fellow at MTA, a fellow at Harvard Davis Center for Russian and Eurasian Studies, and as a visiting professor at Tufts University and Peace Research Institute Frankfurt. Mariana’s research focuses on the international nonproliferation regime, arms control, and post-Soviet nuclear history. Mariana also leads MTA’s Atomic Voices seminar series that provides a forum for marginalized voices and perspectives in the nuclear field. She is one of the architects and organizers of ACONA, an immersive course in arms control history, technology, and negotiations skills. Mariana’s research and analytical contributions appeared in the Journal of Cold War Studies, Nonproliferation Review, Foreign Affairs, Washington Post, Boston Globe, Bulletin of the Atomic Scientists, War on the Rocks, Arms Control Today, and in the publications of the Woodrow Wilson Center where she is a Global Fellow. Mariana’s book Inheriting the Bomb: The Collapse of the USSR and the Nuclear Disarmament of Ukraine is forthcoming in December 2022 with Johns Hopkins University Press.

[기획자 註] 지난 2022년 11월 8일에 치러진 미국 중간선거는 그 어느때보다도 치열했다. 하원의 경우 공화당이 다수당이 되었으나 선거 전의 예상과는 달리 신승에 그쳤다. 상원의 경우에도 바이든의 민주당이 (조지아주 상원의원 결선투표가 아직 끝나지 않았으나) 다수당의 자리를 지켜낼 수 있었다. 이처럼 바이든의 민주당은 이번 중간선거에서 예상과 달리 상당히 선전하였으나 한편으로는 하원을 잃음으로써 의회권력은 분점되었다. 과연 이러한 중간선거의 결과는 향후 (2024년 대선 이전까지) 바이든 행정부의 대외정책에 어떠한 영향을 미칠 것인가. 특히 이러한 워싱턴 내 정치지형 변화는 한미관계에 어떤 영향을 미칠 것이며 우리는 이에 어떻게 대비해야 할까. JPI PeaceNet에서는 국회입법조사처 외교안보팀 김도희 입법조사관의 글을 통해 이 질문들에 대한 답을 모색해보도록 하겠다. [기획: 정승철 부연구위원(scchung@jpi.or.kr)]  미국 중간선거 결과 2022년 11월 8일(현지 시각) 미국에서는 상원 35명, 하원 전체 435명, 주지사 36명을 선출하는 중간선거가 치러졌다. 미국 중간선거는 현직 대통령의 임기 중에 치러지기 때문에 일반적으로 현 정부와 집권당에 대한 평가의 의미를 지니고 있으며, 선거에서 집권당이 다수당의 위치를 잃게 되면 현 정부의 정책 방향 및 추진 동력에 영향을 미칠 수 있다는 점에서 중요성이 크다. 특히 이번 선거의 경우 트럼프 전 대통령이 적극적으로 공화당을 지원하면서 일각에서는 차기 대선의 전초전의 성격을 띠는 것으로 보기도 했다.  과거 중간선거에서 주로 대통령 소속 정당이 다수의 의석을 잃는 것이 당연시되어왔던 것과 달리 이번 선거에서는 상원은 민주당이, 하원은 공화당이 다수당의 지위를 차지하면서 의회의 권력을 분점하였다. 2022년 11월 28일 현재 상원의 경우 공화당이 49석, 민주당이 50석을 확보하여 민주당이 다수당의 지위를 확정하였다. 설사 12월 6일로 예정된 조지아주 결선투표에서 공화당이 승리하여 50대 50 동률이 된다 해도 당연직 상원의장인 민주당 해리스(Kamala Harris) 부통령의 캐스팅 보트(casting vote)로 인해 민주당이 51석을 갖게 되므로 다수당 지위에는 변함이 없다. 하원의 경우 공화당이 220석, 민주당이 213석을 얻어 공화당이 다수당이 되었으나, 남아있는 2석을 포함하여도 민주당과의 격차는 9석에 불과하다. 따라서 이번 선거는 인플레이션 등 경제문제가 가장 큰 쟁점으로 떠오르면서 공화당이 압승(Red Wave)할 것이라는 초기 예상과는 달리 민주당이 상원을 수성하고, 하원에서의 의석수 차도 그리 크지 않았다는 점에서 민주당이 선전한 것으로 평가되고 있다.  반면, 트럼프(Donald Trump) 대통령의 지지를 받은 후보자들이 주요 격전지인 애리조나, 조지아, 펜실베이니아 등에서 패배하고, 공화당이 생각만큼 압승을 거두지 못함에 따라 공화당 내에서 트럼프 대통령 책임론이 대두되면서 트럼프 대통령이 2024년 대선 출마를 공식 선언했음에도 불구하고 차기를 낙관할 수 없다는 전망이 다수를 이루고 있다. 특히, 이번 중간선거에서 압도적인 표 차로 재선에 성공한 디샌티스(Ron DeSantis) 플로리다주지사가 공화당과 무당파 유권자 대상의 선호도 조사에서 트럼프 대통령을 앞서면서 강력한 경쟁자로 떠오르고 있다.  의회의 지형변화와 국내 정치 전망 이번 중간선거로 인해 바뀐 의회의 지형은 2023년 1월 3일 제118대 의회의 회기가 시작되어야 반영될 것이므로 아직 그 이후의 변화를 정확히 예측하기는 어렵다. 그러나 공화당이 입법권과 조사권을 보유한 하원을 장악하게 되면서 바이든(Joe Biden) 행정부의 주요 입법 추진에 제동이 걸릴 수 있으며, 그동안 공화당이 제기해 온 바이든 행정부 관련 의혹에 대한 각종 조사가 시작되는 등 의회는 당파적 대립 국면으로 돌입할 가능성도 있을 것으로 보인다. 특히, 전통적으로 경제, 복지, 이민, 등 양당의 의견이 첨예하게 대립하는 국내 이슈들을 중심으로 바이든 행정부의 입법 추진 및 재정 지출이 난관에 부딪힐 것으로 전망된다. 예를 들면, 공화당은 바이든 행정부의 증세 정책에 제동을 걸고, 정부 지출 삭감을 시도할 가능성이 크며, 바이든 행정부와 민주당이 추진해온 의료보험 혜택, 아동수당 확대, 대학 학자금 탕감 등의 정책에도 쉽게 협조하지 않을 것으로 보인다.  또한, 공화당이 하원 다수당이 되었기 때문에 본회의의 주도권을 가진 지도부는 물론 하원 위원회의 위원장도 공화당 의원으로 교체된다. 하원의장은 제118대 의회가 시작되는 2023년 1월 3일에 선출되는데, 현재 공화당 하원의장 후보로 선출된 케빈 매카시(Kevin McCarthy) 하원 원내대표가 가장 유력하다. 또한 하원 감독·개혁위원회(House Committee on Oversight and Reform) 위원장과 법사위원회(U.S. House Judiciary Committee) 위원장으로는 제임스 커머(James Comer) 의원과 짐 조던(Jim Jordan) 의원, 외교위원회(House Foreign Affairs Committee) 위원장과 군사위원회(House Armed Services Committee) 위원장으로는 마이클 맥카울(Mike MaCaul) 의원과 마이크 로저스(Mike Rogers) 의원이 유력한 것으로 알려졌다. 그동안 다수 언론 등을 통해 밝혀진 바에 의하면 매카시 원내대표는 바이든 대통령에 대한 탄핵 추진, 민주당의 이민정책 수정 및 국경 강화, 우크라이나에 대한 지원 감축, 대통령의 차남 헌터 바이든(Hunter Biden)을 비롯한 바이든 일가에 대한 조사, 미국의 아프가니스탄 철군 과정 및 코로나19 유래 조사 등 공화당이 그동안 의혹을 제기해왔던 문제에 대한 국정조사 실시를 예고해왔다. 특히, 커머 의원과 조던 의원은 기자회견을 통해 내년 1월 의회가 출범하는 대로 바이든 대통령과 헌터 바이든의 부정부패 혐의를 조사하겠다고 공언한 바 있다.  다만, 민주당이 상원을 수성함에 따라 상원 인준을 통해 임명하는 연방법원 판사 임명이 용이하고, 의회 내 권력 분점을 통해 하원을 견제할 수 있으므로, 어느 정도 국정 동력은 확보할 수 있다. 또한, 공화당이 바이든 대통령의 거부권을 뒤집을 만한 의석수(재적의원의 3분의 2)를 확보하지 못하였으므로 대통령 거부권 사용이 유효하며, 과거 정부들이 그랬던 것처럼 의회의 동의가 필요하지 않은 행정명령(Executive Order)을 통한 정책 추진도 가능하다. 한편, 백악관은 바이든 가에 대한 공화당의 공세에 대해 정치적 음모로 치부하면서 조사에 협조하지 않을 것을 밝힌 것으로 알려졌다. 중간선거 이후 미국의 대외정책 전망 일반적으로 미국 의회에는 ‘국내 정치가 외교안보 문제에 영향을 미치지 않는다’(politics stops at the water’s edge)라는 공감대가 존재한다. 즉, 대외정책은 전통적으로 행정부가 주도해왔고, 의회 내에 대체로 국익을 바탕으로 하는 초당적 공감대가 존재하므로 공화당이 하원 다수당이 된다고 해도 바이든 행정부의 대외정책 추진 방향이 크게 바뀌거나 이를 둘러싼 첨예한 대립이 발생할 가능성은 크지 않으리라고 전망된다. 특히, 하원은 상원에 비해 대외정책에 대한 관여가 더 적으며, 상원도 대통령의 외교정책 방향을 바꾸거나 본질적인 변화를 초래할 만큼 개입하는 것은 일반적이지 않다. 따라서, 대외정책 분야에서는 정책 관련 이견이 표출되거나, 예산 규모, 정책 집행 등 정책 시행과 관련된 분야에서 공화당의 견제와 감시가 강화될 수는 있으나, 바이든 행정부의 대외정책 방향에 큰 변화가 있을 것으로 보이지는 않는다. 이러한 대외정책 유지 기조는 중간선거 직후 바이든 대통령의 동아시아정상회의 및 G20 정상회의 참석을 계기로 개최되었던 한미일 정상회담(11.13.)과 미중정상회담(11.15.)에서도 확인할 수 있었다. 대중정책 기조 유지 2022년 10월 12일 발표된 ‘2022 국가안보전략’(2022 National Security Strategy, NSS)에서 바이든 행정부는 중국을 “국제질서를 재편하려는 의도가 있고 이를 실현할 수 있는 경제적·외교적·군사적·기술적 힘을 모두 가진 유일한 경쟁국”으로 지칭하였다. 미국은 “미국의 이익을 수호하고 미국의 미래비전을 수립하기 위해 책임감 있는 자세로 중국과 경쟁”할 것을 천명하는 한편, 기후, 감염병 위협, 핵 비확산, 불법 마약 퇴치, 세계 식량 위기, 거시경제 문제 등 가능한 모든 분야에서 중국과 건설적 관계를 맺고 협력을 추구할 것을 명시하고 있다.  이러한 바이든 행정부의 대중 정책은 2022년 11월 15일 개최되었던 미중정상회담에서도 확인할 수 있었다. 바이든 대통령 집권 이후 사실상 첫 대면 회담이었던 이번 미중정상회담은 중간선거를 마친 바이든 행정부의 임기 후반과 시진핑 집권 3기가 시작되는 시점에 개최되어 미중관계의 향방을 가늠해 볼 수 있을 것으로 기대되었다. 이번 회담에서 바이든 대통령은 대만 문제와 중국의 인권 문제, 북한 문제 등에 대해 강경한 입장을 표명하는 한편, 서로의 금지선(Red Line)을 확인함으로써 책임감 있게 경쟁하되 충돌하지 않으며, 우크라이나 전쟁의 평화적 해결과 함께 기후변화, 거시경제, 보건 및 식량안보 등 미중 간 이익이 공존하는 문제에 대해서는 건설적 대화 노력을 지속할 것에 대해 시진핑 주석과 합의하였다. 이는 2022 NSS에서 밝힌 대외정책 기조와 일맥상통한 것으로 바이든 행정부의 대중 정책에 큰 변화가 없을 것임을 확인할 수 있다.  또한, 바이든 행정부의 대중정책 기조는 트럼프 행정부의 정책을 계승하였고, 국민적 지지를 받고 있다는 점에서 민주-공화 양 당간, 그리고 행정부-의회 간에도 큰 이견이 없을 것으로 예상된다. 다만, 미중 양국의 전략적 이해가 다르다는 점, 공화당이 코로나19의 연원 조사를 주장하는 등 중국에 대해 좀 더 공세적인 태도를 보인다는 점, 그리고 의회가 대만 문제와 중국의 인권 문제에 대해 더 강경한 태도를 보인다는 점을 고려할 때 향후 양국 간 경쟁이 더 치열해질 경우 공화당 주도의 하원에서 대중 압박 공세가 강화될 수도 있다. 예를 들면, 미국 내 일각에서는 매카시 원내대표가 하원의장이 되면 펠로시 의장보다 더 대규모의 의원단을 조직하여 대만을 방문할 수 있다는 주장도 있다.  한미일 삼각 협력 바이든 행정부는 출범 이후 지속적으로 한미일 삼각협력의 필요성을 제기해왔으며, 인도-태평양전략(Indo-Pacific Strategy) 실행을 위한 10개의 행동계획(Action Plan) 중 일곱째 항목으로 ‘한미일 협력의 확대’(Expand U.S.-Japan-ROK Cooperation)를 포함함으로써 삼각협력의 중요성을 천명한 바 있다. 그동안 한일관계의 경색으로 인해 한미일 삼각 협력은 사실상 정체된 상태였으나 윤석열 정부의 출범과 최근 계속된 북한의 도발에 대한 대응으로 한미일 공조가 강화되면서 사상 처음으로 한미일 정상회의 공동성명이 채택되기에 이르렀다.  3국 정상은「인도-태평양 한미일 3국 파트너십에 대한 프놈펜 성명(Phnom Penh Statement on Trilateral Partnership for the Indo-Pacific)」에서 북한의 핵·미사일 위협에 대한 미국의 확장억제 공약을 확인하고, 북한 미사일에 관한 3국 실시간 정보공유 의향 표명, 3국 간 경제안보대화 신설, 경제적 강압 및 복합적인 도전과제에 공동 대응을 위한 3국 간 협력 강화 등을 약속하면서 협력의 범위를 안보에서 경제적 영역으로 확장하였다.  그동안 미 의회는 한미일 삼각 협력을 초당적으로 지지해왔으며, 한일관계에 대한 건설적 해결을 촉구하는 등 의회 내에 한미일 협력의 중요성에 대한 공감대가 존재하는 만큼 중간선거로 인한 의회 내 지형변화가 한미일 삼각협력 강화 기조에 미치는 영향은 크지 않으리라고 예측된다. 오히려 한미일 협력의 약한 고리인 한일관계의 개선 여부와 새롭게 확장된 경제안보 분야에서의 협력 진전 상황에 따라 삼국 협력의 향방이 결정될 것으로 보인다. 우크라이나 전쟁 지원 미국은 러시아의 우크라이나 침공을 영토의 일체성과 주권을 위협하여 국제질서 전체의 구조를 약화시키는 침략전쟁으로 규정하면서 이의 즉각적인 회복을 촉구하고 있으며, 미국의 여론과 의회 내 다수가 우크라이나에 대한 계속적 지원을 지지하고 있다. 특히 우크라이나 전쟁이 미국의 지도력과 나토 및 대서양 동맹의 역할을 재확인하고 강화하는 실질적 계기가 되었다는 점에서 이의 평화적 해결을 위해 미국이 일정 역할을 담당해야 할 것이라는 기대도 있는 상황이다.  반면, 공화당 내 고립주의 성향의 의원들이 이번 중간선거에서 재선에 성공함으로써 우크라이나 지원이 축소될 수도 있다는 전망도 있다. 이는 지난 5월 11일에 의결되었던 400억 달러 규모의 우크라이나 지원안에 대해 공화당 상원의원 11명, 하원의원 57명이 반대하였다는 사실에 근거한다. 또한 국제문제에 대한 개입 최소화를 추구하는 민주당 내 강경 진보 성향의 의원들도 분쟁의 신속한 종결을 요구한 바 있다.  그러나 공화당이 하원의 다수당이 된다고 해도 우크라이나 전쟁의 결과에 미국과 유럽 전체의 이익이 걸린 만큼 우크라이나에 대한 지원중단 등 급격한 변화를 추진하기는 어려울 것으로 예상된다. 다만, 11월 15-16일 인도네시아 발리에서 개최된 G20 정상회의에서 각국 정상들은 정상 선언문(leaders' declaration)을 통해 러시아를 규탄하고, 우크라이나 전쟁을 평화적으로 종식할 것을 촉구하였으며, 미국, 프랑스 등 서방 정상들이 러시아에 대한 공개적 비판을 자제해온 시진핑 주석에게 우크라이나 전쟁 휴전·정전 협상을 위한 중국의 역할을 요청하기도 한 만큼 향후 전쟁 종식을 위한 움직임이 구체화할 것이라는 전망도 있다.  대북정책 변화 여부 중간선거 이후 공화당이 하원의 다수당이 되면서 북한에 대한 추가제재 법안 제정 등 공세적 태도가 강해질 것이라는 의견이 제기되고 있다. 이는 차기 하원 외교위원장으로 유력한 맥카울 의원을 비롯한 공화당 내 일부 의원들이 바이든 행정부에 북한에 대해 더 강경한 정책을 취할 것과 함께 북한을 지원하는 중국과 러시아에 대해서도 더 강하게 압박할 것을 강조하였던 것 등에 근거한다. 또한, 공화당 중심의 하원에서는 그동안 바이든 행정부가 임명하지 않았던 ‘북한 인권대사’ 임명을 촉구하는 등 미국 정부의 북한 인권문제에 대한 적극적 관여를 주장하는 목소리가 커질 것이라는 예상도 있다. 특히, 7차 핵실험 등 북한의 핵 도발 수위가 높아지면 미 의회 내 북한에 대한 강경 대응 요구는 더 커질 것으로 보인다.  반면, 현재 미 의회 내에서는 ‘제재를 통한 압박과 대화를 통한 외교적 해법 모색’이라는 바이든 행정부의 대북정책에 대해 큰 이견이 존재하지 않고, 미중경쟁과 우크라이나 전쟁으로 인해 북한 문제는 미국의 대외정책에서 우선순위가 크게 높지 않으므로 바이든 정부의 대북정책에 큰 변화는 없을 것이라는 의견도 다수이다. 특히, 이들은 미국 내에서 대북정책은 미중 전략경쟁의 맥락에서 이해되므로 그 자체로는 변화 유인이 크지 않다고 주장하면서 미국의 대북정책 변화를 견인할 수 있는 것은 북한의 태도 변화라고 주장한다. 북한은 2019년 스톡홀롬 협상을 끝으로 더 이상 미국의 대화 제의에 응하지 않고 있는데, 이는 미중경쟁과 우크라이나 전쟁으로 인한 ‘한-미-일’ 대 ‘북-중-러’라는 진영적 구조가 북한에 유리하게 작용하고 있을 뿐만 아니라, 이미 핵 보유를 선언한 입장에서 더 이상 핵포기를 위한 협상에 응할 필요성이 크지 않기 때문으로 분석된다. 따라서 북한의 응답이 전혀 없는 상황에서 미국이 적극적으로 북한 문제 해결을 위해 나서거나 정책을 변화시킬 유인은 크지 않다고 볼 것이다. 한미관계 전망 및 과제 전통적으로 대외정책은 의회가 아닌 행정부가 주도하고, 미 의회 내에 한미동맹에 대한 초당적인 지지가 있는 만큼 중간선거 이후에도 바이든 행정부의 한미동맹 기조에는 큰 변화가 없을 것으로 보이며 오히려, 최근 더 빈번해지고 있는 북한의 미사일 도발과 미국 주도의 글로벌 공급망 재편 참여 등으로 인해 양국 간 협력의 범위와 깊이는 더 확대·심화될 것으로 보인다. 다만, 미국의 국익 우선주의를 바탕으로 하는 경제 안보 정책 기조로 인해 경제통상 분야에서는 양국 간 이해 불일치가 발생할 소지가 있으므로 더욱더 긴밀한 소통과 조율이 필요할 것이다. 한미관계 전망 우선, 외교안보 측면에서 바이든 행정부는 중국과의 전략경쟁을 위해 역내 동맹 및 파트너들과의 협력을 강조하고 있으며 같은 맥락에서 역내 핵심 조약 동맹국인 한국과의 협력을 더욱 강화하고 있다. 이러한 한미동맹 강화 기조는 민주당과 공화당 사이에 상당한 연속성이 있으며, 대체로 양당의 초당적 지지를 받고 있으므로 중간선거 이후에도 별다른 변화가 없을 것으로 전망된다. 다만, 공화당은 중국이나 북한에 대해 좀 더 공세적 입장이므로, 한국에 더 많은 대중 압박 동참을 기대하거나, 더 강경한 대북정책을 요구할 가능성도 있다. 특히, 공화당은 중간선거 정책공약인 ‘미국에 대한 공약(Commitment to America)’에서 바이든 대통령이 미국의 안보를 관리하면서 나약하고 무능했다고 비난하면서 ‘동맹국과 함께 힘을 통한 평화를 실현’(Exercise peace through strength with our allies)할 것을 제안하고 있는 만큼 대만 문제, 경제 안보, 가치경쟁 등 대중 압박에 있어 한국의 전략적 선택에 대한 요구가 강화될 수 있을 것으로 보인다. 나아가 이러한 압박이 주한미군의 대만 문제 개입 또는 한국군의 지원 요구로 나타날 가능성도 없지 않다.  또한, 최근 북한의 도발이 강화되고 있는 상황에서 한미동맹의 군사 안보 측면에서의 관계 변화 가능성도 크지 않으리라고 전망된다. 2022년 11월 3일 워싱턴 D.C.에서 개최된 제54차 한미안보협의회의(SCM)에서 양국 국방장관은 북한의 도발에 대비한 확장억제 강화 및 전략자산 배치, 한미 연합훈련, 인도-태평양전략 및 한미일 삼각협력 등 양국 간 현안을 논의하고, 북한의 침략에 대한 방어 및 대응 태세 유지, 한반도 및 역내 안정을 유지하기 위해 동맹을 지속적으로 강화할 것을 합의한 바 있다. 다만, 일각에서는 중간선거 이후 공화당 내에서 트럼프 행정부 시기 ‘보수주의적 고립주의’ 흐름이 되살아나면 동맹관계의 재조정이나 방위비 분담금 증액 등 과거 한미 간 갈등이 재연될 가능성도 제기되고 있다. 이 경우 확장억제 강화 차원에서 시행되는 미군 전략자산의 운용 및 배치 비용 등의 문제가 다시 제기될 수 있다는 우려도 있다.  경제안보 측면에서 살펴보면, 2022 국가안보전략(NSS)에 나타난 미국의 대외정책 기조의 핵심 특징은 ‘국내와 국외’ 그리고 ‘경제와 안보’의 연계 논리로서 미국 내 경제적 기반을 강화하는 것이 결국 대외정책의 성공에 직결된다는 국익 우선주의를 바탕으로 하고 있다. 이러한 미국의 국익 우선주의 경제안보 기조는 첨단 기술 및 전략산업 분야에서의 자국 경쟁력 강화 및 미국 중심 공급망 구축 등으로 구현되고 있으며, 초당적인 지지를 받는 만큼 중간선거 이후에도 큰 변화는 없을 것으로 보인다. 특히, 추가적인 대중 견제 입법이 제출될 것으로 예상되는데, 예를 들면 제117대 의회에서 성공하지 못한 상원의 미국혁신경쟁법안(USICA)과 하원의 미국경쟁법안(ACA)에 대한 조율이 제118대 의회에서도 계속되거나 유사 법률안들이 계속 추진될 가능성이 클 것으로 전망된다.  이 외에, 공화당이 하원의 다수당이 되면서 바이든 행정부의 성과 중 하나로 꼽히는 인플레이션감축법(IRA)의 세부 지출계획에 변화가 생길 것이라는 주장도 있다. 이는 IRA 1차 표결에서 상원 공화당 전원이 이에 반대하는 등 공화당이 그동안 IRA 예산의 절반 이상을 Green New Deal 프로그램에 사용되는 것에 반대해왔다는 점에 근거한다. 반면, 한국 내에서 요구되는 내용을 포함한 IRA 개정 여부에 대해서는 의견이 갈리고 있다. 즉, 일각에서는 공화당 의원들이 IRA에 반대하였으므로 전기차 원산지 제도, 시행 시기 등 부분적 수정 또는 폐지 가능성이 있을 것으로 기대하는 반면, 민주-공화 양당 모두 자국 산업 우선 기조에 대한 초당적 합의가 있고, 법안수정 및 폐지를 위해서는 상원 통과와 대통령의 서명이 필요하다는 점에서 수정이 쉽지 않을것이라는 전망도 있다.  한미관계 발전의 과제 윤석열 대통령과 바이든 대통령은 지난 5월 개최되었던 한미정상회담에서 글로벌 포괄적 전략동맹으로서의 한미동맹 비전에 합의한 바 있다. 이는 결국 한미동맹의 범위와 깊이가 더 확대·심화하는 형태로 발전하는 것으로서 중간선거 이후 제118대 의회와 함께하는 바이든 행정부 후 반기에 이를 실현 과정에서 다음과 같은 과제들을 고려해볼 필요가 있을 것으로 보인다.  첫째, 2022년 11월 11일 한-아세안 정상회의에서 윤석열 대통령은 우리 정부의 독자적 인도-태평양전략의 핵심 내용을 발표하고, 글로벌 중추 국가로서 한국의 정체성을 다시 한번 대내외에 천명하였다. 이와 관련하여 일각에서는 미중경쟁 상황에서 특정국을 배제하는 것으로 인식될 수 있다는 우려가 제기되었고, 이러한 우려는 G20 정상회의를 계기로 개최된 한중정상회담에서의 한중 양국의 온도 차를 통해서도 확인되었다. 따라서 향후 우리의 인도-태평양전략의 실행과정에서 가장 시급한 문제는 중국과의 관계 조율 및 관리 문제로서 다각도로 철저한 대비가 필요할 것으로 보인다. 특히, 공화당이 주도하는 미 하원에 의한 대중압박 동참 요구가 강화된다면 이러한 부담은 더 커질 수밖에 없다.  둘째, 이번 미국 중간선거의 최대 쟁점이 인플레이션 등 국내 경제 문제였다는 점을 볼 때, 첨단기술 및 전략산업 분야에서의 자국 경쟁력 강화 및 미국 중심 공급망 구축 등 미국의 국익 우선주의 경제 안보 기조는 2년 후 대선 및 그 이후까지도 지속·강회될 것으로 예상된다. 따라서 우리 정부는 인도태평양프레임워크(IPEF)의 구체화 과정에 적극적으로 참여하는 한편, 현재 한미 간 쟁점인 ‘인플레이션감축법(IRA)’ 문제의 해결은 물론이고, 향후 이러한 문제가 또다시 대두될 가능성에 대비하기 위해 긴밀하게 소통·조율 할 수 있는 상시적 협의체를 제도화하고, 미국 주도의 글로벌 공급망 재편에 대한 한국의 기여를 효과적으로 활용(leverage)할 수 있는 방안을 마련할 필요가 있다.  셋째, 이번 한미일 정상회담 공동성명에서 3국은 ‘북한 미사일에 관한 실시간 정보공유 의향을 표명’하는 등 북한의 핵·미사일에 공동 대응을 위한 합의를 이루었다. 향후 이러한 합의를 구체화하기 위한 논의를 진행함에 있어 우리 정부는 철저하게 국익과 안보의 관점을 견지해야할 것이다. 특히, 한일관계의 개선이 이루어지지 않은 상황에서 발생할 수 있는 여타 정치적 고려는 이와는 다른 별개의 문제로 접근할 것을 고려할 필요가 있다.  넷째, 우리 정부의 대북정책은 ‘북한의 핵위협을 억제(Deterrenc)하고, 제재와 압박을 통해 핵개발을 단념시키며(Dissuasion), 외교와 대화를 통해 비핵화를 추진(Diplomacy)’하는 것을 기본 전략으로 하며, 이에 대해 한미 간 큰 이견은 없는 것으로 보인다. 따라서 한미 양국 간 긴한 정책 공조를 유지하면서, 북한과의 대화를 통해 현 정체상태를 타개할 수 있는 다양한 방안을 마련할 필요가 있다.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.  편집 : 김서연 인턴 김도희 (국회입법조사처) 김도희 박사는 2022년 현재 국회입법조사처 외교안보팀 입법조사관으로서 미국, 한미동맹, 방위사업 분야를 담당하고 있다. University of Wisconsin-Milwaukee에서 “The Evolution of the ROK-U.S. Relations: A Multi-Method Analysis”를 주제로 정치학 박사학위를 받았으며, UNESCO – APCEIU(Asia-Pacific Centre of Education for International Understanding under the auspices of UNESCO)에서 연구원으로 근무하였다. 주요 연구 분야는 한미동맹, 미국외교정책, 중견국 외교정책, 동북아 국제관계, 방위사업 및 방위산업 정책 등이다. 주요 논문과 보고서로는 「미중 전략경쟁시대, 한미동맹의 방향과 과제」(국회입법조사처, 2022), 「미일안보협력사례로 본 바이든 행정부의 동맹정책」(국회입법조사처, 2022), “Case Analysis of the ROK-US Alliance Burden-Sharing through theoretical approaches to the evolution of an asymmetric alliance”(Korea Observer, 2020) 등이 있다.

American voters do not usually go to the polling place for their choices of foreign policies, but the political consequences of elections affects how the White House and ruling party will go on with their policies on national security and foreign affairs. Since the world as we know has been changed due to the US-China strategic rivalry, Russia-Ukraine War, rearranging global supply chains, climate change, and still ongoing pandemic, we need to know how the 2022 US Midterm election would influence the subsequent array of the Biden Administration’s foreign policy. Professor Ellen Laipson at George Mason University will explain the political ramification of this year’s election from the perspectives of American foreign policy. [Project Designer: Haeyong Lim, Research Director, haeyonglim@jpi.or.kr]  OVERVIEW The recent midterm elections produced some notable surprises, and should provide some reassurance to the president’s party that they will not face an overwhelmingly hostile Congress for the second half of President Biden’s first term. In general, national security and foreign policy were not key determinants of who turned out to vote, or how they voted. Domestic issues of inflation and abortion rights seemed important factors, more than others. Nonetheless, the outcome of the midterm and the slim margin held by the Republicans in the House of Representatives will have some consequences for the President and his margin of maneuver on key foreign policy issues. Some view the outcome of the elections as a validation of US citizens’ commitment to their democratic practice and institutions. There was no violence at the polls, and no immediate signs of demands for recounts or refusals to accept election results. There were no signs of foreign interference, as occurred in 2016, and DHS’ head of the Cybersecurity and Infrastructure Security Agency, Jan Easterly, offered an early assessment of a free and fair election process on November 9, 2022.  Candidates favored by former President Trump for the most part fared poorly, although some of his preferred candidates won in House and governor races. Some believe that establishment Republicans were relieved to see Trump-backed candidates fumble, and see an opportunity to regain control of the party, despite Trump’s continued influence over a large cohort of Republican voters.  For President Biden, the outcome was a surprise and relief, at least for the short run. The outcome will make it somewhat easier for President Biden to try to build bipartisan consensus on some of his agenda, since he is a true believer in building cooperation across party lines, and has spoken frequently since the November polls of his desire to find bipartisan solutions on major national challenges. Pollsters had predicted that Biden would be held accountable for inflation among other sources of disaffection among voters. In fact, the usual pattern of a party in power losing as many as dozens of seats in the House did not materialize. But the results still show a divided society, and deep polarization over many public policy issues. Many of the races were very close, and in Georgia, a new election will be needed to break the virtual tie between the two Senate candidates, Democrat Raphael Warnock and Republican Herschel Walker.  Foreign policy and national security issues were not prominent during the campaign this fall. The US response to Russia’ aggression in Ukraine enjoys some bipartisan support, and Biden’s large assistance packages to Ukraine have passed with support from both parties. More broadly, Biden’s embrace of alliance relationships and multilateralism did not appear to be a major issue for Republican voters. Recent polls by the Chicago Council for Global Affairs indicate strongest consensus across party lines for the growing challenge of dealing with Russia, and enduring support for NATO and security cooperation with European allies and partners.  Differences over the conduct of US foreign policy in the 2023-2024 period are inevitable, as the parties jockey for position in advance of the 2024 presidential elections. There are both structural reasons regarding the relative powers and the protocols of the two houses of Congress, and substantive disagreements over policy that will sharpen when the two chambers are led by different parties. Some experts predict that President Biden will try to advance his spending priorities for national security during December, before the new Congress is sworn in early January.  BACK TO BUSINESS IN 2023… In theory, Democratic control of the Senate, or more generically, control of the Senate and White House by the same party, should give the president some advantages. The process of advise and consent for ambassadorial nominations or for vetting and voting on proposed treaties or other international agreements, is easier when the president’s party manages the calendar and sets the rules for Senate debate.  But an equally entrenched Senate cultural norm is to provide individual Senators considerable latitude in expressing their personal positions on foreign policy, up to and including using the power to block presidential initiatives. In the first two years of Biden’s presidency, members of the minority party have blocked nominees over policy disputes. Senator Ted Cruz has blocked dozens of nominees for State Department positions over opposition to Biden’s past sanctions efforts against Russia and the Nordstream 2 Gas pipeline, and Senator Joshua Hawley continues to block several Defense Department nominees over his position that the Biden Administration has not made individuals accountable for the August 2021 hasty departure of Americans and Afghans from Kabul as the Taliban took over. According to the Washington Post’s Political Appointee Tracker, 27% of US Embassies are still awaiting ambassadors who have been nominated, but awaiting Senate approval.  It is worth noting that the Senate has less recent practice with their core responsibility to “advise and consent” with at least a two-thirds vote on treaties negotiated by the Executive Branch. In the past, arms control treaties would engage the Senate for months of debate; recent treaty experience has been simpler and more straightforward. In the current Congress, the US Senate has approved three treaties presented by the Biden Administration: an amendment to the Montreal Protocol on the Ozone Layer (approved 69-27), an extradition treaty with Croatia (approved by voice vote), and a treaty to approve NATO membership for Sweden and Finland (vote 95-1). Should additional treaties come to the Senate for approval, the Biden Administration should be in a comfortable position.  On the House side, Republican control is likely to mean struggles over spending priorities. The majority party may push for additional funding for defense, over the president’s desire to rebalance national security spending and to be more selective in funding major new weapons systems. The House may also take rhetorical positions on various Biden initiatives, from climate change to the state of bilateral relations in various places. But with the narrow Republican majority, they may not be able to take dramatic action to shift existing policies. They could, nonetheless, block the administration should it make major new spending proposals on topics where there is an ideological divide between the two parties.  More indirectly, many expect the Republican controlled House to launch investigations against Biden Cabinet officials and even Biden family members. While these tactics to weaken the president will be seen as primarily motivated to affect the 2024 presidential election, it could prove a distraction as the president’s team tries to fulfill more of its campaign promises. In addition, allies and adversaries around the world could well interpret such events as evidence that the continued polarization in US politics diminishes the president’s credibility and effectiveness. Those allies have a stake in a US system that is able to sustain its security commitments. Many have been reassured by Biden’s overall foreign policy and his “We’re Back!” message, but that reassurance will erode if the next two years reveal unrelenting partisanship.  THE FOREIGN POLICY AGENDA Trying to anticipate how the Republican-controlled House will position itself on important national security issues is tricky. The midterms suggested some fatigue in conservative ranks with the tumultuous Trump era, and many Republicans voted against candidates that had extremist views on divisive issues. The America First sentiment that Trump embraced had isolationist tendencies, despite his sporadic and erratic assertions of American power and leadership in the world. More moderate Republicans share some internationalist perspectives with many Democrats, and those Republicans could find common ground with the administration on several key national security issues.  First is the focus on Russia, the war in Ukraine, and the revalidation and strengthening of the NATO alliance. Many mainstream Republicans would support overall the administration’s approach to Russia’s war on Ukraine. They support arms to Ukraine, expanding NATO to include Sweden and Finland, and the centrality of European security to US interests.  Yet friction could surface over additional large scale arms packages to Ukraine. Some prominent Republicans (and progressive Democrats) are growing weary of the cost of arming Ukraine, and could put limits on the president’s funding requests. Others will criticize the president from the other end of the spectrum, arguing that his Ukraine policy is not tough enough, and that the US needs to be more aggressive in containing Russian expansionism.  In general, Asia may not present any serious new problems for the White House. To the extent that Biden has sustained Trump’s tough approach to China, Republicans cannot complain. In the 2022 National Security Strategy, the White House has underlined the challenge that China presents, even as it holds out some hope for areas of cooperation, and for avoiding open conflict. In recent days, the Biden Administration has placed further restrictions on trade with Chinese high tech companies, and this approach seems to enjoy bipartisan support.  Relations with South Korea, Japan and other East Asian states are also not likely to be controversial for the new House, although some tactical disagreements over security and trade may develop.  But on other topics, one can anticipate some dramatic disagreements. Here are four: Climate Change – the outcome of COP27 in Egypt has not been fully digested. It is possible that Republicans will find fault with the “Loss and Damage” fund that the US reluctantly agreed to in the final days of the meeting. They could block or try to reduce Administration proposals for the US contribution to that new fund. More generally, climate skepticism has dimmed, but protections for the fossil fuel industry and for energy independence at any cost remains strong among conservatives. Republican leaders will also take advantage politically from Biden’s likely struggles to keep Democratic progressives minimally satisfied with his efforts to improve US performance on climate change.  Iran and the Iran nuclear deal – Republicans would be expected to oppose vehemently any Biden submission for a restoration of the JCPOA (Joint Comprehensive Plan of Action). The Senate would have the action on that, and Senate Republicans would likely be joined by some Democrats in shooting down any diplomatic achievement to restore the 2015 agreement. At this juncture, diplomacy with Iran has been suspended, and the focus of US Iran policy has been on helping the brave Iranians who are protesting over women’s rights. Republicans may think the US is not doing enough, and some would favor a regime change strategy, but overall, there is more agreement than disagreement at present over Iran.  US-Saudi Relations – The Republican led House can be expected to thwart Biden attempts to downgrade US-Saudi relations, and to restrict Saudi access to weaponry that can be used in the war in Yemen. Democrats in Congress and Biden personally seek a major recalibration in this relationship, over human rights, OPEC decisions, the war in Yemen, and other divisive issues. Republicans will see those issues differently.  US-Israel relations – The reelection of Benjamin Netanyahu in Israel is a genuine headache for the United States. With his likely extremist governing partners, Bibi will push Biden hard on Iran, on support for Israel’s new friends in the Gulf, and on how to manage the Palestinians. Violence is on the rise in Israel and the occupied territories, and Biden will need to try to avoid a major escalation without jeopardizing the principle of support for Israel’s security. Mainstream Republicans will demonstrate that they are more pro-Israeli than the administration, despite the fact that the Republican pro-Trump base and white supremacists have caused a rise in anti-Semitic hate crimes in the US. It will be interesting to see how the Republican Party navigates the likely tension in the US-Israeli relationship. In general, Biden has a stronger track record on managing relations with Bibi Netanyahu than President Obama had, but Bibi’s likely support for a Republican victory in 2024 will make this a real challenge.  [1] (https://www.cisa.gov/news/2022/11/09/statement-cisa-director-easterly-security-2022-elections) [2] (https://globalaffairs.org/sites/default/files/2022-10/2022%20Chicago%20Council%20Survey%20Report%20PDF_0.pdf). But American citizens divide along party lines on the relative importance of American engagement, and on spending priorities. [3]  (https://ourpublicservice.org/performance-measures/political-appointee-tracker/) Ellen Laipson (George Mason University) Ellen Laipson is the Director of the International Security program at the Schar School of Policy and Government at George Mason University and directs the Center for Security Policy Studies. She joined GMU in 2017 after a distinguished 25 -year career in government and as President and CEO of the Stimson Center (2002-2015). She serves on a number of non-governmental boards related to international security and diplomacy. Her last post in government was Vice Chair of the National Intelligence Council (1997-2002). She also served on the State Department’s policy planning staff, the National Security Council staff, and worked at the Congressional Research Service for more than a decade. A member of the Council on Foreign Relations and the American Academy of Diplomacy, she serves on the Advisory Councils of the Chicago Council on Global Affairs, Georgetown University’s Institute for the Study of Diplomacy, and Notre Dame’s International Security Center. She was a member of the CIA External Advisory Panel from 2006-2009, President Obama’s Intelligence Advisory Board from 2009-2013, and on the Secretary of State’s Foreign Affairs Policy Board 2011-2014. Laipson has an M.A. from the School of Advanced International Studies, Johns Hopkins University and an AB from Cornell University.

What happened to the US Mid-term election in 2022? The expected Red Wave was not politically substantiated. Rather, Democrats reinforced its control of US senate by winning the finally decided seat in Georgia, adding one more seat than before. Democrats loss in the House is less than expected. Professor Jeremy Mayer, who is the experts in US politics, analyzed why the so called red wave did not happen. According to Professor Mayer, three things explains why there was no Red Wave: abortion, Trump, and young voters. His contribution will help us understand the unique characteristics of the 2022 US mid-term election. [Project Designer: Haeyong Lim, Research Director, haeyonglim@jpi.or.kr]  The midterm elections were surprising, to pundits and scholars, and it is up to scholars to explain why so many of us were surprised (pundits can just go on making media predictions, and not account for their errors!).  The 2022 midterms violated the expectations that political scientists had for these elections.  Republicans were confident of a red wave, based on these factors, and by a nearly universal set of predictions from the media and academia that they would gain.  What happened to these expectations? Polarization happened. The norm that the president’s party loses seats in the midterm was built on two related factors. First, in a presidential year, a popular president would help many borderline candidates of his party win House seats, because of his coattails. These weak incumbents would often lose in two years, when the new president was no longer on the ballot to help them. President’s coattails are much smaller now, so there are fewer vulnerable incumbents, and thus less likelihood of a loss in the midterm. Relatedly, there are just fewer voters ready to swing against the president’s party in the midterms. Prior to polarization, some weak Democrats might have voted Republican to send a message to Biden that they were unhappy.  Today, though, a Democrat unhappy with Biden’s leadership, and perhaps upset about rising inflation, would still look over the party of Donald Trump, and be unable to vote for it.  Democratic loyalty to their party was solid in these elections.  How can polarization explain 2022, when we have had large swings at recent midterms in the midst of polarization, as occurred in 2006, 2010 and 2018?  Those elections were significant losses for the incumbent party in the House.  Polarization is much worse now than in 2006 or 2010.  Also, those earlier elections were largely produced by an enthusiasm gap that affected turnout. The out-party was raging to vote in those elections. In 2022, both sides were enthusiastic, but Democrats may have been even more driven to vote.  Why? Two big reasons: abortion, which rallied Democratic voters, and former President Trump, who made the election much more of a comparison election than most midterms.  Thus, Democrats seemed to have avoided a massive red tsunami.  Instead, the election is more like purple mud—some remarkable red victories in statewide elections in Texas and Florida, blue victories in some key Senate races, and a remarkably tiny Republican surge in the House, just enough for one of the narrowest majorities in U.S. history.  But compared to what might have been, Democrats, particularly the Biden team, felt almost victorious. The news was not all good for the Democrats. Ultimately, they did lose the House, and that is terrible news for the party, even though they lost it by a very narrow margin. Make no mistake—the Biden administration will be far less able to get their policies enacted by legislation now, but the presidential administration is still usually held responsible by the voters. House Republicans can thwart Biden’s efforts, confident that any blame for gridlock, with the possible exception of a government shut down or debt default, will land on the president.  More importantly, perhaps, Democrats continued to bleed Hispanic and Black voters. According to exit polls, they won both minority groups, and by solid margins, but they won less of their vote than they had in 2018, particularly among men. The Latino vote in two states should worry Democrats a great deal: Texas and Florida. These two mega states saw popular Republican governors reelected, in addition to a Florida Republican Senator. The Hispanic vote for those GOP candidates broke recent records.  Texas, as the joke goes, is the Democratic state of the future…and always will be.  Democrats keep imagining that the rising Hispanic population in the state will, combined with growth among White suburbanites and a solid Black vote in Houston and Dallas, give the state to the Democrats. But year after year it remains solidly red. Florida, which has very recently seen statewide Democratic victories, went Republican by strong margins.  What is happening in Texas and Florida, and maybe across the nation? The Hispanic vote is becoming less reliably Democratic, for several reasons. First, Hispanic voters were never as uniformly pro-immigration reform as some Democrats imagined. Many are not offended by Trump and other Republicans who are stridently against immigration, and some don’t take umbrage at slurs against Mexicans. The Hispanic electorate is divided by nationality to a great extent. Also, Evangelical Hispanic voters seem to vote quite differently than Catholic Hispanics do. Trump’s strident White nationalism also plays well with some Hispanics, in a way that surprises many analysts. The “dark secret” is that most American Hispanics, forced to choose between Black and White, choose White, even some who are darker skinned than Barack Obama. Some of them may be establishing their Whiteness by voting for the party that is more “pro-White” and attracts the majority of White votes.  In Hispanic culture, race is defined differently.  It is not a binary, but rather a spectrum.  There are sometimes dozens of words to describe variations of skin shade in Portuguese or Spanish vernacular in Latin American countries. Two sayings in Brazil capture the complex nature of race among many Latinos: “no general is Black” and “money whitens.” This means that your race is in part a product of your social and economic status. While more recently, in Brazil and other countries, there is a Black pride movement, the Hispanic response to Trump’s White nationalism should have been expected.  Finally, analysts of Latin American political culture talk about the role of machismo, a complex worldview in which strength and masculinity are valued, in politics and business. Trump and Republicans in his mold will naturally attract voters operating under machismo.  Another reason the Democrats lost the House is gerrymandering, or the practice of drawing Congressional district lines to favor a party or a candidate. Districts need to be redrawn every ten years by state governments, to reflect population changes. Historically, both parties have gerrymandered when they could.  When control in a state is divided, with one party controlling the governorship, and the other one or both houses of the state legislature, compromise and balance often results. Recently, Republicans have had complete control of more state governments, and that gave them a boost in House elections after the censuses of 2000 and 2010. But in 2020-22, Republicans had a huge additional advantage: Democrats have been giving up on gerrymandering. The Republicans exploited their control of Ohio, Texas, Florida, Alabama, and many other states to give them dozens of safe Republican House seats. Democrats did the same in a few states like Maryland and Illinois, but in the two largest Democratic states, New York and California, the Democrats did not gerrymander. In California, Democrats had supported unilateral disarmament, in which districts are drawn by an independent commission. This gave the Republicans almost a dozen seats that they would not have had otherwise. In New York, the state supreme court ordered the Democrats to district fairly, and so they gave up on a partisan gerrymander.  The contrast with Ohio is illustrative. There, the state supreme court ordered fairness as well, but Republicans simply ignored the court, over and over, until it was too late to change the unfair lines. In addition, the few states who have joined California in districting in a non-partisan way are almost all blue or purple. This gave the Republicans a large advantage in the 2022 midterms.  Midterms are also about the Senate.  And there, the Republicans paid a huge price for letting Trump affect the nominations of their candidates. They lost a very winnable race in Arizona with an untested candidate who questioned the 2020 election and also suggested privatizing Social Security. In Pennsylvania, a Trump-supported TV star took the nomination from a more moderate Republican who probably would’ve won. Even when the Trump candidate won, as in Ohio, he cost the Republicans tens of millions of dollars in expenditures that they could have spent in other states. In Georgia, Trump supported a sports hero who demonstrated an extraordinary level of ignorance about many topics, was revealed to have held a gun to his ex-wife’s head, had multiple children with women he was not married to even as he campaigned on family values, and seems to have paid for two abortions while stridently opposing legal abortion.  The Democrats not only held the Senate, thanks to Trump’s interventions, but may add to their margin if Herschel Walker, that deeply flawed Georgia candidate, loses the December runoff.  The midterm elections are also looked at for signals of who is rising in the out party, and who is possibly angling for a chance to be the presidential nominee in two years.  On the Republican side, all eyes look to Florida, where the incumbent governor, Ron DeSantis, added to his national profile with a stunningly large victory, and large support among Hispanics. He is seen as the Republican most likely to beat Donald Trump. More quietly, the governor of Texas, Greg Abbott, was reelected with a large margin. His candidacy would represent history for physically disabled people. While we had a president who was crippled by polio, FDR, his condition was hidden from the nation as he pretended to be able to walk in crucial public appearances. Abbott, by contrast, has been a proud spokesperson for the disabled community.  On the Democratic side, Governor Gretchen Whitmer of Michigan has risen sharply in the esteem of Democrats following her strong defense of abortion rights and her successful reelection in a crucial purple state in the Midwest. She could well become our first female president, either in 2024 or in later years. Of course, the 2024 nomination for Democrats is clouded by the question of whether Biden, who will be 82 in 2024, runs again.  So, in the end, what did we learn about America from the 2022 midterm elections?  We are still a deeply polarized nation in which neither party has established a firm hold on the people’s affection. Trump is now a problem not just for Democrats, but for Republicans and for our democracy in general. He doesn’t seem to be at all interested in retiring from American politics. And, with votes still being counted weeks after the election, it is revealed to the world once again that our system of election administration is rather pathetic. The system is not rigged, and the big lie Trump tells about the 2020 election reflects his narcissistic inability to ever admit failure or fault rather than corruption in our elections. But while our elections are not tainted by corruption, they are far less efficient and competent than those in almost any advanced democracy.  Jeremy D. Mayer (George Mason University) Jeremy Mayer is an associate professor in the Schar School of Policy and Government at George Mason University, where he also directs the masters and PhD programs in political science. He is the author of Running on Race: Racial Politics in Presidential Campaigns 1960-2000 (Random House 2002) as well as the brief textbook 9-11: The Giant Awakens (Wadsworth 2002, 2nd edition 2006), and American Media Politics in Transition (McGraw Hill 2006) and coauthor of African American Statewide Candidates in the New South (Oxford 2022), The South and the Transformation of U.S. Politics (Oxford 2019) Closed Minds? Politics and Ideology in Higher Education (Brookings 2008). He has written articles on diverse topics such as presidential image management, Christian right politics, public opinion and torture, and comparative political socialization, in journals such as Presidential Studies Quarterly, Social Science Quarterly, and The Historian. Source: https://schar.gmu.edu/profiles/jmayer4 

When US hegemony was stable, changes in US domestic politics had little impact on US foreign policy. However, after the US-China strategic competition began, changes in US domestic politics began to have a critical impact on US foreign policy. President Trump's change in China policy, which was elected to the White House based on the Rust Belt's dissatisfaction, is a good example, and the economic decoupling with China that began under the Trump administration is intensifying during the Biden administration. Last month's midterm election in the United States was a very important election in relation to the future policy changes of the Biden administration and especially to the prospect of the 2024 U.S. presidential election. It is necessary to analyze the results of the midterm elections in the United States and to think about future political changes in the United States. In response, the Jeju Peace Institute planned four US presidential election series as PeaceNet. Through the PeaceNet of American political experts, we are trying to find out the political implications of the this past US midterm elections at the domestic and international level.  [Project Designer: Haeyong Lim, Research Director, haeyonglim@jpi.or.kr]  Midterm elections don’t attract the hyper-focused attention of presidential election years, but they are critically important to the policy agenda of the second half of a president’s term and to party prospects going into the presidential election. U.S. presidents win elections thinking they have been given a mandate to lead for four years, only to find, most of the time, that half way through their term in office the American public decides to surround them with many more members of the opposition party in Congress.  Americans seem to like divided government. That has more often been the norm than single-party control during my lifetime. Not that long ago though, divided government was an invitation to negotiation and compromise in order to govern the country responsibly. Today, with intensified polarization in the country among its leaders, that is no longer the case.  The stakes of midterm elections thus have become greater. Even with low popularity, President Joe Biden in his first two years in office has accomplished an impressive amount of significant legislative action. If the Democrats could have held partisan majorities in both houses of Congress in the midterm elections, he would have been able to unleash an even more robust agenda in the second half of his term and strengthen his case for reelection in 2024. With GOP control of just one House of Congress though, the president will have great difficulty moving forward any of his policy agenda.  All projections in 2022 pointed to a very strong Republican performance in the midterm elections. Among non-partisan political analysts, forecasters and prominent opinion leaders, it was rare to find any voice in opposition to the view that a “red wave” of Republican election victories would sweep the nation. That expectation was well-founded, based on historical evidence and contemporary conditions in the U.S. Yet it largely was proven wrong by a strong Democratic Party showing in the elections. Although the GOP took control of the House of Representatives, its margin fell very far short of typical midterm election cycles for the political party out of the White House. The GOP also failed to make a net gain of one seat, which it needed to take control of the Senate. In what follows, I show just how far short the Republicans fell in this election cycle and explain the causes of the historically aberrant results.  The Context: Why an Expected Red Wave? By historical standards alone, the Republican Party came into this election cycle with a very large advantage. First, in the past 100 years of midterm elections, only three times has the party in control of the White House gained seats in the House of Representatives. Each case was a historical aberration: (1) 1934 during the Great Depression when the country largely blamed the Republican Party and looked to the party of President Franklin D. Roosevelt – the Democrats – to save the economy; (2) 1998 when the Republicans in the House of Representatives pursued the very unpopular impeachment of President Bill Clinton and the country punished the GOP in the elections; (3) 2002 when President George W. Bush, in the wake of the 9/11 terrorist attacks, had unprecedented high popularity for his anti-terrorism actions and policies. In the same 100 years period, the party in the White House gained seats in the U.S. Senate only six times, and with the exception of 1934 again, the gain was a mere one or two seats.  Second, presidential popularity has a large impact on the electoral fortunes of the party in the White House. President Joe’s Biden’s continued low support, as measured in national opinion polls, was a predicted major drag on Democratic electoral prospects. At the time of the midterm elections, Biden’s popularity in the Gallup Poll stood at merely 40% among all voters. Historical data again are telling. In the latest eleven midterm election cycles, going back to the Carter presidency (1978), at the time of the elections six incumbent presidents had Gallup approval ratings of between 40-45%. Thus, President Biden’s standing at election time was not unusual. But in the previous five midterms in which the incumbent president had such low public approval, the average loss for the party in the White House was 32 House seats. Third, compounding the trouble for Democrats was the general state of the economy and public anxiety about inflation, gasoline prices, and declining stocks market values. Whether fair or not, during periods of economic anxiety, Americans blame the party in the White House for the circumstances. Further, the U.S. was not confronting a common down period in the economic cycle, but the worst inflation in the country in over four decades.  Fourth, midterm elections are typically low voter turnout events. In presidential election years, turnouts generally hover around 60%, for midterms about 40%. Two factors drive lower turnouts: (1) lack of a presidential race, which commands vastly more attention; (2) the small percentage of competitive races where one’s vote has a chance of affecting the outcome. Low turnout elections are a Republican advantage because its voter base is overwhelmingly White and older than the Democratic voter base. The Democrats’ political fortunes are driven by a coalition of minorities and young voters – groups that have lower turnout rates than the GOP base.  Finally, the Democrats pinned their electoral hopes of defying historical trends on factors that most analysts believed were shaky. A major theme in Democratic campaigns was that democracy itself was under threat, given growing Republican base voter support for authoritarian candidates and policies. Democrats also noted the continued presence of former president Donald J. Trump as a threat to democracy and peoples’ rights. Related, Democrats reminded the country that the threat to personal rights was very real, given the U.S. Supreme Court’s decision in June to overturn the 1973 Roe v. Wade abortion rights decision. Public opinion polls showed that Trump remained unpopular in the country and that the Supreme Court abortion decision was very unpopular.  Why did analysts see these appeals as electorally shaky? Public opinion polls showed that voter concerns focused on economic conditions – real tangible circumstances as opposed to, for most voters, a vague and not directly experienced threat to democracy. While Trump indeed remains unpopular, he was not on the ballot in the midterms. Most notably, abortion did not show up in pre-election polls as one of the leading factors driving voting decisions.  More than anything, Democrats believed the overturning of abortion as a national right would fuel a massive Blue Wave of party voters. The evidence continually suggested that the issue would not overcome concerns about inflation, crime, immigration, and other issues. The Schar School has a joint public opinion poll with the Washington Post. We conducted a national survey one month after the Court decision and there were some key findings. The not surprising one was that the group most opposed to the Court decision was women under 40 years of age (you would expect women of child bearing age to be most offended by the Court action). The most surprising finding though was that the demographic group least likely to say they planned to vote in November also was women under 40 years of age. Only 1 in 3 of that group reported that they definitely planned to vote.  Other findings were concerning to Democrats: although 52% of those who said the Court decision was a loss of rights for women also said they planned to vote, 70% of those who said the decision was not a loss of rights for women reported they definitely planned to vote. And Republicans by a 12-percentage points margin over Democrats said they definitely plan to vote.  All of this suggests that the intensity factor, even after the controversial Supreme Court decision, favored the Republicans. That is not unusual – White voters turn out in larger percentages than minority voters, and older more than younger. Women though turnout more than men, and that has been the case in U.S. elections since the 1980s. Since the 1980s as well, the gender-gap in voting has been notable and growing, with women leaning strongly Democratic and men Republican. Democrats hoped that by Election Day, women would mobilize in large numbers to protest the Court decision, which had been made possible only by Republican presidential nominations of justices to the Court.  Predicting U.S. elections outcomes is not a science, and time and again notable elections forecasters have gotten it wrong. Nonetheless, with history as a reliable guide, the forecasters had every reason to believe that 2022 would be a Red Wave election year, and it was nearly impossible before the election to find an opposing voice.  What Happened? The Democrats substantially outperformed all expectations and historical patterns of midterm elections. The party lost a mere net of nine seats in the House of Representatives. Compare that, for example, to President Trump’s one midterm election cycle (2018) GOP loss of 40 House seats, or President Barack Obama’s first midterm cycle (2010) Democratic Party loss of an astounding 63 seats. The Democrats this year also notably held their control of the U.S. Senate, gaining one seat in the chamber. It was only the 7th time in the past century of midterms that the party in control of the White House gained at least one seat in the US Senate.  What happened? First, pre-election polls failed to pick up the potency of the abortion issue. That failure stunned observers. In the exit polls, abortion ranked either second or a close third as the issue that most motivated voter choices. The exit polling data showed, in contrast to many pre-election polls, that the intensity on this issue favored Democrats, especially among women and young voters. Second, young voter turnout was unusually strong and it went overwhelmingly Democratic. Among men ages 18-29, the vote went 54% Democratic, 43% Republican. Among women, 72% Democratic and 26% Republican. Notably, in the 18-29 age group, only 56% of voters were White. Before long, a majority of that age group will be minority voters, thus suggesting a possible boost for Democrats in future election cycles.  Third, the Republicans nominated some very poor candidates in a number of races. Although former president Trump was not on the ballot, his presence in this election was amplified by his influence on GOP nominations around the country. Unlike past former presidents who have stayed quiet during intraparty nomination contests, only pledging to support the eventual nominee, Trump made endorsements of various candidates who expressed fidelity to the former president and his movement, and Trump actively advocated against party candidates who had broken with Trumpism. Trump’s interventions worked, in that his hand-picked candidates did well in most nomination races in which he became involved. Ultimately, many of the Trump-loyal GOP nominees lost in races that should have been GOP advantage contests. Among them were the U.S. Senate races in Pennsylvania and Georgia, both of which should have been easy GOP gains and the party would now be looking to holding a majority of both legislative chambers. Even if the GOP wins the runoff contest in Georgia, the Democrats will hold control of the Senate.  The Best Outcome Possible for President Biden and the Democrats? Logically, the best possible outcome for the Democrats would have been holding control of both the Senate and the House of Representatives. Politically though, the Democratic Party may fare better with split-party control of Congress. Why? Because the country likely will face a recession next year, with little prospect for a major economic turnaround in time for the 2024 elections. If Democrats were to hold the White House and both houses of Congress, they would own full responsibility for the state of the country going into the next presidential election cycle. That would be the electoral dream circumstance for Republicans in 2024, and especially of former president Donald Trump who remains favored to win his party’s presidential nomination. With split-party control of the government, Biden and the Democrats can continue to blame the Republicans for obstructing policy progress intended to solve economic woes, and they can replay their 2022 strategy of running against extreme policy positions held by leading Republicans. Democrats want that to be the focus of voter attention, not the perceived failure of the party in control of the government during an economic downturn.  With the GOP controlling one house though, the prospects are not positive for President Biden’s policy agenda. As the president says that he plans to run for reelection, Republicans in the House of Representatives will not want to give him any significant policy victories that would help his electoral chances. Already the Republicans are making noises about obstructing Biden’s agenda at every turn the next two years as well as planning investigations of the Biden Administration and of the financial dealings of the president’s son, Hunter Biden. The likelihood for the next two years in the U.S. is one of policy stalemate and posturing for the 2024 elections. [1] https://news.gallup.com/poll/329384/presidential-approval-ratings-joe-biden.aspx [2] https://www.pewresearch.org/fact-tank/2022/11/14/before-midterms-trumps-image-among-republicans-had-become-less-positive/ [3] https://www.washingtonpost.com/politics/2022/07/29/abortion-roe-midterms-poll/ [4] https://www.documentcloud.org/documents/22122964-2022-07-25-abortion-trend-for-release [5] https://www.brookings.edu/research/midterm-exit-polls-show-that-young-voters-drove-democratic-resistance-to-the-red-wave/ [6] https://news.gallup.com/poll/329384/presidential-approval-ratings-joe-biden.aspx Mark J. Rozell (George Mason University) Mark J. Rozell is the founding dean of the Schar School of Policy and Government at George Mason University. He holds the Ruth D. and John T. Hazel Chair in Public Policy. He is the author or coauthor of 13 books and editor of 20 additional books on various topics in U.S. government and politics, including the Presidency, religion and politics, media and politics, southern politics, and interest groups in elections. (https://schar.gmu.edu/profiles/mrozell)