제주평화연구원

[편집자 주] 일본외교에 있어서는 전통적으로 관료들이 정책의 ‘브레인’으로 기능하여 왔다. 하토야마 정부가 정치인 주도의 정책결정을 추구하면서, 관료들의 그러한 역할이 끝나고 있다. Asian Forum Japan의 Nakamura 연구실장은, 정치인들이 아직 관료를 대체할 정책 브레인을 육성하는 데 실패하였다고 지적하고, 정치인이 정책결정을 주도하기 위해서는 새로운 아이디어를 제공하는 정책 브레인들을 육성하고 이 아이디어를 실행에 옮길 싱크탱크를 발전시켜야 한다고 주장한다. 얼마 후면 2009년 9월 집권한 하토야마 행정부가 출범한 지 6개월이 된다. 신정부는 일부 영역에서는 새로운 방향을 확실히 제시했지만, 다른 영역에서는 그렇지 못한 것이 사실이다. 그러한 침체를 단적으로 보여주는 사례가 후텐마공군기지 이전 문제 처리 및 이 사안이 일-미동맹관계에 미치는 부정적인 영향이다.올해 1월 15일은 일미안보조약이 체결된 지 50주년이 된다. (이를 기념하여) 양국 외무장관과 국방장관의 공동성명 발표는 있었지만, 양국 국가원수의 공동성명은 없었다. 이 사실만으로도 일미관계의 현황을 단적으로 파악할 수 있다. 일본과 미국의 관계가 불안정해지면 일한관계 및 동아시아의 안정에도 여파를 ****다. 하토야마 정권은 어쩌다가 이러한 상황을 초래하게 된 것일까?그 이유는 하토야마 정부가 “일미 동맹을 심화하겠다”고 이야기하지만, 실제로 동맹을 “심화”하기 위한 구체적인 아이디어를 내놓는 데 실패했기 때문이다.2010년이 밝아오자마자 민주당과 자민당은 공교롭게도 당 산하의 싱크탱크를 폐쇄하기로 결정했다. 항상 “정치인이 주도하는 정치”를 이야기해온 민주당이 정당의 두뇌 역할을 해야 할 싱크탱크를 폐쇄하기로 한 데 대하여 놀라움을 느낀 사람이 필자만은 아닐 것이다.일본에서 정부 중앙부처들이 모여 있는 “가스미가세키”는 항상 일본의 최대 싱크탱크로 묘사되었다. 민주당이 정치인이 주도하는 정치를 이야기하기 위해서는 가스미가세키와의 조율에 있어 당 산하의 싱크탱크가 핵심적인 역할을 해야 한다.자민당의 경우 집권에 실패했기 때문에 가스미가세키를 “당의 브레인”로 이용하기가 더 어려워졌고, 이러한 상태에서 권력을 되찾아오기 위해서는 아이디어 및 전략 창출의 수단으로서의 싱크탱크가 훨씬 더 절실히 요구된다.미국의 경우, 리처드 M 위버가 1948년 출판된 자신의 책 “생각이 결과를 낳는다(Ideas Have Consequences)”에서 언급한 바와 같이, 아이디어는 결과로 이어지므로, 아이디어는 가볍게 여겨지지 않는다. 바로 이 점 때문에 정책 브레인들의 역할이 중요하다.대중 지식인들은 보다 광범위한 대중에게 호소함으로써 사회에 영향을 미치고자 하는 반면에 정책 브레인들은 정치적 논쟁에 실제로 참여하고 정책을 제안한다. 이들은 정책입안 과정에 직간접적으로 영향을 미치므로, 자신들의 주장에 대하여 더 큰 책임을 져야만 한다.정책 브레인들은 자신들의 아이디어가 실제 성과로 결실을 맺으면서 현재의 상황을 뛰어넘는다. 다시 말해, 새로운 현실을 창조하고 그 문을 여는 데 기여하는 것이다. 정치적 함의가 큰 성과를 도출하고 정치적 의사결정에 실제적인 영향을 미치는 것이야 말로 정책 브레인들의 임무이며 생존의 수단이다.이를 달리 표현하자면, 현재 상황을 뛰어넘을 수 없는 아이디어는 가볍게 다루어질 수밖에 없다는 점을 정책 브레인들은 인식해야만 한다. 물론 정책 브레인들이 자신의 아이디어를 현실화하기 위해서는 정치인들과 협력해야 한다. 이들의 아이디어를 받아들이기로 결정하는 정치인들 역시 책임을 져야 한다. 이때 정책 브레인들이 한 자리에 모인 장소를 우리는 싱크탱크라고 부르며, 싱크탱크는 지식의 구심점 또는 정책 제안 집단이 된다.지금까지 일본에서 정책 브레인과 싱크탱크의 역할은 주로 가스미가세키의 관료집단이 담당해왔다. 이는 일본식 접근방식의 중요한 특징이다. 그러나 잘 알려져 있다시피, 관료들은 급속한 사회 변화에 대처하는 능력이 부족하다. 지난해 정권이 교체되고 관료 주도의 정치에서 정치인 주도의 정치로의 전환이 선포된 이후, 정책 브레인으로서의 관료집단의 역할이 끝나가고 있다.문제는, 정책 브레인으로서 관료들의 역할이 끝나가고 있는데도, 이들을 대체하여 선도적 역할을 담당해야 할 정치인들이 정책 브레인을 육성하고 필요한 아이디어를 도출하지 못하고 있다는 점이다.미국과 마찬가지로 한국 역시 제주평화연구원 등 적절하게 기능하는 싱크탱크가 있다. 일본이 정치인 주도의 정치를 주장하려면, 새로운 아이디어를 제공하는 정책 브레인들을 육성하고 이 아이디어를 축적하여 실행에 옮길 싱크탱크를 발전시켜야 한다.일본의 정권 교체와 하토야마 정권의 출범은 일본의 정책 환경이 크게 바뀔 수 있는 기회를 제공할 가능성이 크다._____* ‘정책 브레인’의 원문 표현은 policy intellectual이다.  ‘정책 지식인’이라고도 번역될 수 있다.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* Mr. Nakamura는 Asian Forum Japan (AFJ)의 연구실장 겸 이사이다. AFJ는 1993년 일본 도쿄에 설립된 싱크탱크로서, 2009년 지에 의해 아시아 최고의 싱크탱크 가운데 하나로 선정되었다. Mr. Nakamura는 “권력구조의 전환 및 현대 미국의 정치권력구조에서 정치자금 모금(Power Structure Turnarounds and Political Funding in Contemporary United States Political Power Structure)” Yoshihara, ed.(Nippon Hyoronsha, 2000)[일본어], “미국 정치의 관점에서 본 미국의 정치와 재원(Politics and Financial Resources in the United States in An Eye for American Politics)” Yoshihara, ed.(Nippon Hyoronsha, 2005)[일본어] 등을 저술하였다. AFJ에 대한 더 많은 정보는http://www.asianforum.jp에서 찾을 수 있다.

Greater Tumen Initiative A Unique Cooperative Mechanism  In terms of intergovernmental cooperation in Northeast Asia (NEA) the Greater Tumen Initiative programme (GTI) may serve as a unique model of intergovernmental cooperation. GTI (originally known as the Tumen River Area Development Programme TRADP) was created in 1995 on the basis of the intergovernmental agreements among five NEA countries Democratic People’s Republic of Korea, People’s Republic of China, Republic of Korea, Mongolia and Russian Federation, with the support of the United Nations Development Programme (UNDP). The main goal of GTI is to promote economic cooperation in Northeast Asia (with a special focus on the Tumen River cross- border area), in order to achieve greater growth and sustainable development for the people and countries in the region.  Since its creation GTI remains a platform for multilateral economic cooperation, contributing to economic growth, peace and stability in the region. For the Tumen Region, which partly consists of remote and landlocked areas of large countries, regional cooperation is an effective way to ensure economic growth and to improve living standards. Regional cooperation is a vital part of the development process and a building block for effective participation in world trade and capital markets. Cross-border cooperation helps to ensure energy security, improve basic infrastructures, develop tourism and adopt international environmental standards in the member countries.  The meetings of the Consultative Commission the main institutional structure of GTI provide the unique platform for intergovernmental exchanges among the member countries. The coordination of GTI activities on daily basis is undertaken by the Tumen Secretariat (based in Beijing), which is transforming the decisions, taken by the GTI Consultative Commission, into the practical actions. The Secretariat is guided by the CC Chairperson, and is functioning in close cooperation with the member countries and UNDP. The GTI cooperation is actively supported not only by GTI central governments, but also by regional and local authorities, NGOs and business community throughout the world.Promoting Economic Peaceful Cooperation in Northeast Asia  The NEA region has enormous potential for investment and job opportunities with its rich mineral resources, advantageous geographical situation and skilled, educated and competitive labor pool. But this potential could be fully realized only through joined efforts and common will.  The regional trade and investments in NEA were growing very quickly in the recent years, driven by easy access to cheap capital and high international consumer demand. The financial crisis transferred these tendencies into a sharp decline in FDI inflows and exports as a result of collapsed global demand. However, NEA has a huge potential to grow, and according to some estimates, the NEA region will recover from the economic crisis more quickly and with less negative consequences than other regions of the world. Many of NEA economies have high savings, moderate debts and have introduced impressive stimulus packages which will help them to overcome the negative consequences of the crisis.  In order to facilitate the economic recovery, the world leaders have agreed to abstain from protectionism and not to introduce the new trade barriers. Nevertheless, the Northeast Asia region still  remains bounded with a lot of restrains its the only region in the world without internal Free Trade Agreements and it doesn’t have any proper institutional platform for joint cooperation (like ASEAN in Southeast Asia). The Northeast Asia countries have not yet harmonized their investment regulations, resulting in a limited number of large-scale trans-border investment projects. Such situation keeps the business community restrained from high investments, keeping business in uncertainty, expecting further improvements and the creation of predictable and homogeneous business conditions in this region. To promote economic growth, trade and investment, a stronger regional cooperation in NEA is needed (which could be a unique opportunity for NEA countries to improve their business environment and secure sustainable economic development).  Moreover, the enhanced GTI economic cooperation helps to improve political relations and stability in the Northeast Asian Region, which has been marked in the past by the scars of the Cold War, national division, international power struggle and conflicts, and still remains not the most stable one. To ensure the stable and sound development in the future, all countries of the region should strengthen their joint efforts and reinforce cooperative mechanisms. In today’s globalizing world, the challenges which we are facing such as climate change, financial crisis, food and energy security, natural deceases could be effectively treated only by joint efforts. If all six NEA countries (China, ROK, Mongolia, Russia, DPRK, Japan) would be involved in the one integrative framework, this would provide the best cooperation platform and mutual benefits for all countries of the region.GTI Progress AchievedDuring the 15 years of its existence GTI has achieved a remarkable progress in strengthening regional cooperation in NEA and in Tumen region in particular.  One of the most important steps in the promotion of the GTI cooperation was done in 2005 in Changchun, at the 8th meeting of the GTI Consultative Commission. The governments agreed then to extend the originally concluded agreements for another 10 years and adopted so called Changchun Agreements in which they committed to take the full ownership of the Greater Tumen Initiative through increased contribution of financial and human resources with the continuous support by UNDP. The meeting adopted the GTI Strategic Action Plan 2006 – 2015, identifying four priority sectors for joint cooperation: transport, energy, tourism and investment, with environment as a cross-cutting theme.The 9th meeting of the GTI Consultative Commission was successfully held in 2007 in Vladivostok, Russia, marked with another progress in regional cooperation. This meeting proved to be a turning-point, demonstrating a shift to a more pragmatic approach to cooperation, focusing on development in real sectors of economy. A number of “GTI projects” were earmarked by the member countries for joint realization. The GTI institutional structures the Energy Board, the Tourism Board and the Environment Board were created to boost regional cooperation in key sectors of economy. With the strong support provided by the UN Office for Partnership and UNDP, the GTI Business Advisory Council (BAC) was established to serve as an effective private-public partnership mechanism for economic cooperation in the region.  The 10th meeting of the GTI Consultative Commission, the 2nd Investment Forum and the 3rd BAC meeting were successfully concluded in March 2009 in Ulaanbaatar, Mongolia. The Ulaanbaatar Declaration, adopted by the meeting, summarized the main discussions and results achieved. This meeting demonstrated the progress in regional cooperation among GTI countries and resulted in a number of concrete decisions.  A new institutional structure the GTI Transport Board was established with the purpose of developing a proper transport infrastructure and a logistical network to support economic cooperation among GTI countries. The first meeting of GTI transport Board will take place later this year.  For the purposes of technical procedural facilitation of regional trade among the GTI countries, the participants expressed their interest in the establishment of the Trade Facilitation Committee, aimed at the promotion of the regional trade and elimination of artificial trade barriers.  The GTI cooperation is actively supported not only by GTI central governments, but also by regional and local authorities, NGOs and business community. During the 10th CC meeting, a joint session with the GTI Business Advisory Council and the 3d meeting of BAC were held, which laid a solid foundation for strengthening the public private dialogue in Northeast Asia.  At the current stage, the GTI member governments pay more attention to practical economic integration and continue to cooperate in the realization of so called “GTI Projects” (approved by the Consultative Commission for joint realization). The GTI  projects include NEA Ferry Route (Sokcho Niigata Zarubino Hunchun), Modernization of Zarubino Port in Russia, Tumen River water protection, Mongolia-China Railway Construction, Capacity Building in the Energy sector, Resumption of Hunchun-Makhalino railway, Road & Harbor project on China-DPRK border, Multi-destination tourism development and others.  The member countries are undertaken concrete steps for the realization of these projects and to attract more foreign investment. As tasked by GTI Consultative Commission, the Tumen Secretariat is continuously undertaking activities to promote and brand these projects.The Way Forward  In order to ensure further successful development of the Northeast Asia region, the joint efforts of NEA countries and international organizations are needed. This task shall include the strengthening of multilateral cooperative mechanisms in NEA with its legal basis and financial instruments providing more strong high-level political support developing of partnerships, the advocacy of the region and its potential the simplification of the procedures of cross-border goods flows improvement of business environment etc.  The NEA countries are showing in the last years the growing interest for joint cooperation. There are numerous evidences of high-level attention of the GTI countries to the regional affairs: the Federal Program on Promotion of Far East and Siberia, adopted by the Russian government the forthcoming (2012) APEC meeting in Vladivostok the Chinese Central government Programme of Revitalization of the Northeast Industrial provinces and the approval of Border Development Zone in the Tumen River Delta the starting negotiations between ROK and DPRK on creation of first joint venture in food industry in the Rason zone the forthcoming construction of Mongolian transit railways the development of NEA Ferry Route and the discussion on the construction of undersea tunnels between ROK, Japan and China all this provide the unique opportunities for boosting trade, investment and sustainable development in the region.  The facilitation of economic integration in the region is per se a very important task, but the strengthening of good neighborhood and mutual understanding among the peoples should not be disregarded as of less important. From this point of view much more is needed to be done to promote better understanding and confidence between people of NEA countries. The sustainable development of the region is not only the inter-governmental deal, but also the matter of social responsibility for business, NGOs and academic institutions. There is a high need for creation of special Funds for NEA cooperation, which could deal with common education, communication and cultural activities in the Northeast Asia. In this regard the joint events organized by GTI together with other partners, such as UN Office for Partnerships, UN World Tourism Organization, NEAR, Jeju Peace Institute and others play a very important role in the promotion of the peaceful and sustainable development in NEA, and we are looking forward to strengthen and develop our cooperation and partnership in the coming period.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* Dr. Nataliya YacheistovaDirector of GTI/UNDP Secretariat

국제질서의 변동과 유럽연합의 위상글로벌 경제위기, 유럽통합의 심화, 신흥공업국의 부상 등으로 국제사회에서 힘의 질서가 재편되고 있다. 국제질서는 냉전시대의 양극체제에서 탈냉전시대의 일극체제로 그리고 다시 국체제제의 새로운 변동이 예상되고 있다. 미국과 중국이 대표하는 G2론, 영토와 인구면에서 거대경제권인 BRICs의 부상론, G20에 의한 글로벌 공조체제론 등 다양한 전망이 있다. 하지만 유럽연합은 리스본 조약 이후 G3를 새로운 대안체제로 제시한다. 그동안 유럽연합은 환경, 인권, 복지 등 소프트파워를 강조해왔지만, 이제 안보와 경제력의 결집으로 하드파워 차원에서도 힘의 증진을 모색하고 있다.리스본체제의 주요특징리스본 조약으로 유럽연합의 내부적 권한이 강화되었다. 지금까지 유럽연합(EU)은 정치적 실체에 불과하였고, 법적으로는 과거의 유럽공동체(EC)가 대표하였다. 즉 유럽국가들은 통합의 심화를 정치적으로는 합의했지만, 법적으로는 추인하지 않았던 것이다. 그런데 이제 리스본 조약으로 유럽연합은 정치적 실체에서 법인격으로 변화하였고, 유럽연합의 모든 권한은 법적으로 유효하게 되었다.  리스본 조약은 유럽연합의 권한을 확대하였다. 그 동안 유럽연합이 주로 다루었던 경제 이외에 정무, 환경, 안보 등 모든 문제를 다루게 되었다. 과거에는 유럽연합의 권한, 유럽연합과 회원국의 공동권한, 회원국의 권한이라는 세가지 권한구분이 있었지만, 이제 유럽연합이 다룰 수 없는 영역이 없게 되었다. 이와 더불어 정책결정과정이 간편해졌다. 다수결의 확대로 군사와 조세를 제외한 거의 모든 이슈를 다수결로 결정할 수 있게 되었다.  외부적 권한도 강화되었다. 유럽이사회 내에 상임의장직(2년6개월)과 외교대표직(5년)을 신설하였고, 외교대표는 산하에 대외관계청을 신설하여 지휘하게 된다. 현재 유럽연합은 130개의 해외 대표부에 5000명의 주재원을 파견하고 있다. 조만간 해외 주재원의 1/3을 교체할 예정이다. 이를 위해 약 1200-1300명 규모의 외교전문인력을 각국 회원국으로부터 지원받을 계획이며, 이들은 유럽연합에서 4년간 근무한 후에 자국으로 귀환하는 순환근무를 하게 될 것이다. 이로써 회원국이 유럽연합의 대외업무에 직접적으로 참여하는 것이 제도화되었다.리스본 조약 이후 한-EU관계리스본 조약 이후 한국과 유럽의 교역 및 투자 환경이 크게 변화할 것으로 보인다. 무엇보다도 유럽연합의 입법과정이 신속화됨에 따라 환경, 안전, 기술규제에 대한 결정이 크게 늘어날 것이다. 그리고 유럽내의 각종 제도와 표준의 통일이 가속화될 것이다.  또한 한-EU FTA 비준환경이 변화하였다. 유럽의회의 동의가 반드시 필요하게 됨에 따라, FTA 비준을 반대하는 유럽기업들이 의회를 상대로 로비할 가능성이 생겨났다. 특히 독일과 이탈리아의 자동차공업협회는 유럽연합이 금융과 지적재산권 분야에서 이득을 얻기 위해 제조업분야의 이익을 내어주었다고 비판하고 있다. 한국과의 FTA 협상을 담당한 애쉬톤(Ashton) 통상집행위원이 영국출신이어서 제조업에 불리한 협상태도를 보였다는 것이다.  유럽과의 자금결제에서 유로화의 사용이 증대할 것으로 보인다. 유럽연합의 재정금융권한이 강화되면서 아직 유로화를 도입하지 않은 국가에도 강력한 영향력을 발휘하게 되었다. 그리고 유로존이 확대될 가능성이 높다. 세계금융위기 이전에는 유로화를 도입하지 않은 국가들이 높은 경제성장률을 보였다. 하지만 이들 국가들이 금융위기를 맞이하여 심각한 통화불안정을 겪는 취약성을 경험한 후, 유로존 가입을 긍정적으로 검토하는 입장을 보이고 있다. 유로존의 확대는 유로화가 기축통화가 되는 시점을 앞당기게 될 것이다. 따라서 우리로서는 외환보유정책의 변화를 고려해야 할 시점을 맞이하고 있다.  한국과 유럽연합은 기본협력협정을 개정하여 경제 이외에 전방위 협력을 상호 약속하였고, 양자간의 관계를 전략적 동반자관계로 격상하였다. 유럽연합은 전략적 동반자 지위를 부여하는 데에 있어서 까다로운 편이다. 한국은 유럽연합의 8번째 전략적 동반자가 되었다. 이로써 한국은 미국을 동맹국으로, 유럽을 전략적 동반자로 삼는 대서방 외교시대를 열게 되었다.  유럽연합은 한국과 함께 민주주의, 인권, 지구환경 등 보편적 가치를 공유하고 실천하기를 원한다. 즉 한국과 가치공동체를 형성하려는 것이다. 그러므로 한국은 유럽연합의 기대에 걸맞는 협력관계를 구축할 필요가 있다. 외교안보 분야에서는 대량살상무기의 비확산, 테러리즘에 대한 공동대응, 내무사법 분야에서는 조직범죄와 자금세탁 방지, 환경 분야에서는 온실가스의 감축과 지속가능한 발전의 추진 등이다.  이러한 관점에서 한국과 유럽의 전략적 목표는 중국과 북한이다. 유럽연합은 규범강국에 기반한 대외정책을 펴고 있다. 주권국가들이 외교정책의 목표를 국익추구에서 찾는 것과 달리, 초국가기구인 유럽연합은 보편적 규범의 실천을 더 강조하고 있다. 유럽연합은 중국과 활발한 교류를 하고 있으나, 중국내의 인권문제로 인하여 협력의 질적 격상이 어렵고, 양자간의 FTA 체결도 요원한 실정이다.  유럽연합의 중국정책에서 한국이 중요한 역할을 차지하고 있다. 유럽연합은 한국의 협조를 통해 중국을 움직일 수 있다고 생각한다. 일본과 함께 한국도 환경, 자유교역, 인권 등에서 선진적 발전모델을 제시하면 중국이 변화할 것이라고 보는 것이다. 유럽연합은 대북정책에서도 규범을 강조하고 있다. 북한의 민주주의, 인권, 핵 문제에 대하여 적극적인 대응자세를 보이고 있다. 북한의 핵실험을 가장 먼저 비판하였고, 유엔인권위원회에서 대북결의안을 주도적으로 발의하고 있다. 그러므로 우리는 유럽연합이 북한에 대하여 가장 큰 관심을 보이는 인권개선과 인도적 지원을 연계하여 북한을 움직이는 공조체제를 구축할 필요가 있다.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* 고상두연세대학교

[편집자 주] 세상에서 가장 중요한 양자 관계라고 일컬어지는 미중관계가 요즘 들어 심상치 않다. 글로벌 위기에 대처하며 보여주었던 미중간의 협조 분위기는 사라지고, 기후변화문제, 위안화 절상문제, 대만 무기판매문제, 그리고 가장 최근에는 달라이 라마와 오바마 대통령의 회동문제로 미중관계는 연이어 갈등을 노출하고 있다. Denny Roy 박사에 따르면 이러한 일련의 변화는 미국 측에서 기인한 것이 아니다. 중국이 점점 더 미국의 영향력에 반감을 드러내며 국제적 지도력에서 더 큰 몫을 차지하려는 욕망을 보여주고 있다고 Roy 박사는 주장한다. 미중관계가 한반도의 평화와 번영에 커다란 함의를 지니는 만큼 우리로서는 Roy 박사의 주장을 검토해 보고, 향후 미중관계의 변화와 연속성에 주목할 필요가 있을 것이다.  미묘하고 확실치 않은 변화이기는 하지만 미국과 중국의 관계에서 새로운 국면이 시작되고 있다. 그 변화는 중국의 입장 변화에 기인한다. 이전까지의 중국은 개혁개방시대 이후로 매우 일관적 입장을 보여 왔다. 최근의 이러한 변화는 중국이 이 지역에서 맹주로서의 미국의 역할을 대신 할 것이라는 기대감의 결과이다. 중국은 그들에게 중요한 아시아-태평양의 권력 구조의 재구성을 통하여 이익을 취하려고 하는 것 같다.중국 개혁개방시대 이후 개발전략과 외교 정책의 설계자인 등소평은 북경의 후계자들에게 중국의 경제가 서구수준까지 구축되고 현대화되는데 걸리는 오랜 시간 동안 외교 문제에 있어 주도권을 갖지 말고 잠재적인 적들과 평화를 유지하라고 충고했다. 1990년대, 특히 NATO 전투기가 베오그라드에 있는 중국 대사관을 폭격한 1990년 이후, 중국 지도자들은 미국에 대해 한층 더 대립적인 입장을 취할 것을 심각하게 고려했었다. 이러한 논쟁은 중국이 아직 미국과 냉전을 치를 만큼 강하지 못하고, 그러한 접근이 외국과의 무역, 투자를 위한 기회들을 차단하고 자원을 빼내 감으로써 중국의 지속적이고 빠른 경제 개발을 위험에 처하게 할 수 있고, 워싱턴이 직접적으로 중요한 중국 이익(대만 독립에 대한 전쟁 개입과 같은)에 도전하지 않거나 도전할 때까지 미국과 건설적인 관계를 유지하는 것이 중국 인민공화국이 할 수 있는 최선의 선택이라는 결론을 도출해 냈다.  중국에 관한 미국의 정책도 상당히 일관적이었다. 미국 양 정당을 대표하는 미 행정부는 중국의 정책들이 “평화롭고” “책임감 있는” 것이라는 조건하에 강하고 부유한 중국을 환영한다고 거듭 말해왔다. 이것은 중국이 기존의 (그리고 대개는 미국이 후원하는) 국제 규범과 제도의 규칙 안에서 활동하는 한 미국이 중국의 경제 성장을 공개적으로 반대하지는 않을 것이라는 것을 의미한다. 몇몇 중국인들이 자주 주장하는 것처럼 중국 인민공화국을 “견제하는” 는 것과는 거리가 멀뿐만 아니라 오히려 중국과의 교역, 기술과 전문 지식의 이동을 통하여 그 어떤 다른 국가들보다도 중국이 “성장”하는 것을 돕기 위해 많은 것들을 해 왔다.  중국과의 경제적 관계에 대한 미국의 두 가지 전제는 심도 있는 교역과 투자가 중국을 자유화시키는 최선의 방법이며 중국을 경제적으로 고립시키려는 시도는 중국의 적의를 확고히 함으로써 역효과를 내리라는 것이었다. 최근 미행정부는 민주주의 국가들은 회원국들 간의 전쟁이 불필요하게 된 정치적 “평화지대”로 들어섰다는 이론을 내세웠다. 중국이 평화적으로 또는 책임질 행동을 하지 않기로 결정하는 경우를 대비해서, 미국은 중국의 활동을 저지할 능력을 유지하고 있다. 이러한 이유로 인해 미국의 관점에서 보면 미국이 아시아태평양 지역에서 동맹관계를 유지하고 미군부대를 존속시키는 것, 해양의 자유를 확고히 할 책임을 지는 것, 국제적 규범들을 존중하지 않는 정권에 대한 국제적 반대 의견을 조성하는 것, 중국의 군사 활동을 감시하는 것, 그리고 중국의 군사적 위협에 대하여 대만을 보호하는 것을 이 정당하다고 여겨진다.  지난 10년 동안 중국은 미국의 아시아-태평양 지역의 중심 세력 또는 그 축(한미동맹을 포함하여)으로서의 지위를 인정한다는 것에, 또한 미국은 핵확산이나 중국이 미행정부가 “불량국가”라고 여기는 국가들에 대한 지원 등을 하지 않음을 의미하는 “책임 있는” 태도를 견지하는 한, 중국의 성장을 반대하지 않는 다는 것에 전략적으로 동의해 왔다.  그러나 세계적인 경제 위기가 시작될 무렵부터 미국-중국 관계가 변화가 감지되고 있다. 기존의 합의에 대한 효력이 약해지고 있는 현상이 나타나기 시작한 것이다. 현재의 경제 위기로 인해 미국-중국의 경제 관계가 미국에 유리한 쪽으로 불균형하게 진행되고 있다. 비록 중국이 미국과의 교역에서 막대한 흑자를 기록하고 있지만 정작 경제협력을 필요로 하는 쪽은 미국 보다는 중국이었다. 중국 경제가 미국의 거대한 시장에 의존하는 부분이 크기 때문에 중국의 지도자들은 미국과의 관계를 저해할 요소들에 대해 미온적인 태도를 취할 수밖에 없었다. 그러나 경제 위기는 중국의 해외 시장 다변화를 가속화하고 미국부채에 대한 중국의 재정적 지원-미국 국채를 매입하고, 미국 소비자의 장기 구매력을 감소시키며, 영미 계의 금융 규제 접근을 금지함으로써-에 대한 필요를 증가시킴으로써 이러한 불균형이 다시 균형 상태로 되돌아가는 것을 앞당기고 있는 것 같다.  그 변화는 미국 측에서 기인한 것이 아니다. 오바마 정부는 중국에 대한 미국의 기존 입장을 유지하겠다는 의지를 확실히 밝혔다. 미국은 인권과 같이 전통적으로 갈등을 야기하는 문제들 때문에 기후 변화 및 경제 위기와 같은 중요한 국제적 문제들에 대한 쌍방의 협조가 방해받지 않도록 하려는 의도를 사전에 언급함으로써 중국과의 관계 유지에 힘썼다.  국제사회에의 참여와 무역을 통해 중국을 자유화시키려는 사람들은 중국이 현재의 시스템을 유지할 것인가 또는 전복시킬 것인가를 좌지우지할 만큼 강력해졌다고 생각하게 될 때 까지는 국제적인 규범들과 제도들을 지지하고 존중하기를 희망해 왔다. 만약 중국이 열강의 능력을 얻는 것과 국제적 감각에 맞게 사회화되는 것을 별개의 사안으로 간주할 경우, 많은 사람들이 초강대국의 힘, 광신적 애국주의와 무모한 자국이익의 결합이라는 불행한 결과가 초래될 될 수 있다고 경고하고 있다.  등소평의 충고와는 동떨어지게, 중국은 더욱 독단적으로 중요한 국가적 이익에 직접적인 위협이 없는 문제들에 대해서도 중국의 의견을 개진하고, 또한 미국과의 관계를 손상시키는 위험이 있는 데에도 불구하고 국제체제의 개혁을 권고하고 있다.  이러한 중국은 결국에 더 강력한 국제 지도자 역할을 담당하며 미국의 패권에 대한 명백한 경쟁자가 될 것이 분명하다. 역사적으로, 지배 세력은 결국에 더 빠른 경제 성장률을 가진 신흥 국가로부터 도전을 받는다. 도전 세력의 능력이 지배 세력의 수준에 접근함에 따라 그 나라는 자국의 이익을 위하여 과거 지배 국가가 정립한 국제문제들에 대한 규범들을 재정립하려는 시도와 함께 그 규범들에 대해 더 큰 영향력을 행사하려 한다. 그런데, 이것은 몇몇 옵서버들이 기대하거나 희망하는 것보다 더 빨리 일어나고 있다.  최근 중국은 중국과 일본 사이의 배타적 경제수역에 걸쳐 있는 중국 동해에서의 수중 천연 가스 산지에 대한 일본과의 분쟁에 대해 좀 더 강한 입장을 취해 왔다. 마찬가지로, 논쟁이 되고 있는 파라셀 군도의 관광사업 개발계획을 발표함으로써 베트남을 화나게 했다. 그 곳은 현재 중국이 베트남으로부터 빼앗은 후 병력을 주둔시키고 있다.  미국의 입장에서 볼 때. 미국과 중국의 이익이 일치하기를 바라는 것은 무리가 있는 것 같다. 중국은 미국이 지지하는 인권이나 민주주의의 전 세계적 확산 같은 문제에 대해 적극적으로 지지 하지 않고 있다. 중국은 불법적인 정부에 대한 국제적 압력을 행사하려는 미국의 노력에 대해 “불개입”이라는 원칙을 여전히 고수하며 반대 입장을 밝히고 있다. 북한의 두 번째 핵무기 테스트로 인해 마지못해 보다 엄격한 제재조치에 찬성하긴 했지만 확대된 경제적 협력 프로그램을 통해 북한에 신속하게 보상을 하였고 일반적으로 북한을 비핵화시키기 위하여 강력한 압력을 행사하는 데에 관심이 부족하다는 것을 보여주었다.  이란의 의심스러운 핵무기 개발 프로그램의 경우에도, 중국은 제재 조치보다는 오히려 부드러운 외교적 접근 방식을 고집하면서 미국의 노력을 방해하였다. 중국은 점점 더 미국의 영향력에 반감을 드러내며 국제적 지도력에서 더 큰 몫을 차지하려는 욕망을 보여주고 있다. 예를 들어, 경제 위기 동안에 중국은 “워싱턴 컨센서스”를 비난하고 주요 국제 통화로서의 미국 달러에 대한 대안을 요구했다. 지구 기후 변화에 대한 코펜하겐 회의에 참석한 중국 대표단은 이례적으로 워싱턴의 허를 찌르기 위한 시도를 하였다. 그리고 중국은 이전과 달리 중국 연안에서의 미 해군의 조사활동과 대만에 무기를 판매하는 것과 같은 장기간 계속 되어온 미국의 정책에 대해 이전보다 더 강력하게 반응하고 있다.  이것은 중국이 그들의 국력을 키우는 동안(중국의 격언인 타오 광 양 후이 정신: 야심을 숨기고 발톱을 가린다는 뜻) 다른 국가와의 의견대립에 대해 부드럽게 대응하고 비밀리에 여러 작업을 행했던 시대가 끝났음을 보여주는 신호가 될 수도 있다. 등소평은 지하에서 중국이 미국에게 공개적으로 도전하고 국제적 리더십을 놓고 경쟁하는 것은 너무 이르다고 불만스러워 할 듯하다. 미국 경제는 여전히 중국 경제 규모의 거의 3배에 이르며 미국의 군사비 지출은 전세계 국가들의 군사력을 유지할 수 있을 정도이다. 그러나 패권의 이동을 가속화 하려는 도전국가의 유혹은 생각보다 강력한 것 같다.  절대적인 국민총생산에서 미국을 추월한 중국이 전략적 책략에 대한 중국의 자유권 침해와 중국의 자부심에 대한 모욕을 참지 않을 것이라는 데에는 의심의 여지가 없다. 여기서 놀라운 것은 이러한 과정이 매우 빨리 전개된다는 점이다. 앞으로, 더욱 자신만만한 중국이 아시아-태평양 지역에서 국제 정치의 많은 부분에 대해 변화를 시도할 할 것이라는 것을 예상할 수 있다. 미국이 대만에 무기를 판매하는 것은 동아시아의 주요한 미국 동맹국들과 관련된 주요 이슈 중에서도 가장 첨예한 문제이다._____* 원제는 “China: Demonstrating that Intentions Follow Capabilities”이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* Dr. Denny RoySenior Fellow, East-West Center

[Editor’s note] Recently there have been signs that the relationship between the United States and China is changing. “The change did not originate from the U.S. side,” argues Dr. Denny Roy, East-West Center Senior Fellow. In his view, “China is increasingly demonstrating a desire to both counter U.S. influence and to take a greater share of global leadership.” The coming years will tell us if and how “the most important bilateral relationship” will transform. If you would like to respond to Dr. Roy’s essay, please e-mail your comments to ihan@jpi.or.kr. We will publish selected submissions.  The change is subtle and tentative, but a new phase of U.S.-China relations may be beginning.  The change stems from a shift in China’s posture, which has otherwise been remarkably consistent since the beginning of the post-Mao era.  This shift in turn is an outgrowth of the widely-held expectation that China will take over the U.S. role as the leading power in the region.  Beijing seems eager to begin collecting the dividends of this important re-ordering of thee Asia-Pacific power structure.  Deng Xiaoping, the architect of China’s post-Mao development strategy and foreign policy, advised his successors in Beijing to avoid taking the lead in foreign affairs and to make peace with potential adversaries during the long period China would need to build up and modernize its economy to the level of the Western powers.  In the 1990s, particularly after the 1999 bombing of the Chinese embassy in Belgrade by NATO aircraft, the Chinese leadership seriously considered taking a more confrontational posture toward the United States.  This debate yielded the conclusions that China was not yet strong enough to conduct a cold war with the Americans, that such an approach would jeopardize China’s continued rapid economic development by drawing away resources and shutting off opportunities for trade and investment with foreign countries, and that the PRC’s best option was to maintain a constructive relationship with the USA unless or until Washington directly challenged a vital Chinese interest (such as intervening in a war over Taiwan independence).  For its part, American policy toward China has also been fairly consistent.  U.S. presidential administrations representing both major U.S. political parties have repeatedly said America welcomes a strong, wealthy China on the condition that Beijing’s polices are “peaceful” and “responsible.”  By this they mean Washington will not openly oppose Chinese economic growth as long as China plays within the rules of established (and largely U.S.-sponsored) international norms and institutions.  Far from “containing” the PRC as some Chinese often allege, the United States through its trade with China and transfer of technology and expertise has done more than any other country to help China “rise.”  Two premises of American economic engagement with China have been that attempting to isolate China economically would backfire by ensuring Chinese hostility, while deepening trade and investment is one of the best means of liberalizing China.  Recent American administrations have bought into the theory that democratic countries enter into a political “zone of peace” where war between member countries is obsolete.  In case China chooses not to act peacefully or responsibly, the United States maintains the capacity to resist Chinese activities.  From the point of view of Washington, therefore, it is justifiable for America to maintain military bases and alliances in the Asia-Pacific region, to take responsibility for ensuring the freedom of the seas, to organize international opposition to regimes that disrespect global norms, to carry out surveillance of Chinese military activities, and to help Taiwan defend itself against the threat of Chinese military action.  The tacit understanding between Beijing and Washington during most of this decade has been that Beijing will not challenge America’s status as the pre-eminent Asia-Pacific power or the pillars thereof (including the U.S.-ROK alliance), and Washington will not resist China’s growth into a great power as long as Beijing’s foreign policies remained peaceful and made progress toward becoming fully “responsible,” meaning total convergence with U.S. positions on such issues as non-proliferation and non-support for what Washington considers rogue regimes.  Roughly since the beginning of the global financial crisis, however, a change in the U.S.-China relationship is perceptible.  The previous arrangement shows signs of weakening.  The current economic crisis began with an asymmetry in the U.S.-China economic relationship in America’s favor: despite the massive U.S. trade deficit with China, the Chinese needed this economic partnership more than the Americans did.  The reliance of China on the large American market’s appetite for Chinese exports gave the Chinese leadership reason to think twice about any possible policies that might damage relations with the USA.  The financial crisis, however, has likely hastened the re-balancing of this asymmetry by speeding China’s diversification of its overseas markets, increasing America’s need for China to finance the U.S. deficit by purchasing Treasury Bonds, reducing the long-term purchasing power of the American consumer, and delegitimizing the Anglo-American approach to financial regulation.  The change did not originate from the U.S. side.  The Obama Administration made clear its willingness to continue America’s previous posture toward China.  It even sweetened the deal by signaling early that it did not intend to let the traditionally divisive issues such as human rights prevent bilateral cooperation on important global matters such as climate change and the economic crisis.  Aadvocates of liberalizing China through engagement and trade have hoped that China would attain a respect for and a commitment to supporting international norms and institutions by the time the Chinese came to believe they were powerful enough that they could choose whether to maintain the current system or overthrow it.  If this was a race between China’s attainment of great power capabilities and China’s becoming socialized to international sensibilities, many observers have warned that the ultimate outcome could be an unfortunate combination of superpower strength, chauvinism and ruthless self-interest.  In departures from Deng’s advice, China is becoming more assertive in standing up for its own preferences on questions that do not involve direct threats to vital Chinese interests and in recommending reforms of the international system, even at the risk of harming relations with the United States.  That China would eventually opt for a stronger international leadership role and emerge as a clear rival to American hegemony was not unexpected.   Historically, the dominant great power eventually faces a challenge from a rising state with a faster economic growth rate.  As the rising challenger’s capabilities approach the level of the dominant state’s capabilities, the challenger is emboldened to demand greater influence over the rules of international affairs, seeking to reshape these rules (originally written by the old dominant power) to better suit its own interests.  Nevertheless, this is happening sooner than some observers anticipated or hoped.  China has recently taken a tougher position in its dispute with Tokyo over an underwater natural gas field in the East China Sea straddling the exclusive economic zone boundaries between China and Japan.  Similarly, China has angered Vietnam by announcing plans to develop tourism to the disputed Paracel Islands, which Chinese military forces currently occupy after seizing them from the Vietnamese.  For the United States, the hoped-for convergence of U.S. and Chinese interests seems to be slipping away.  China has not warmed to U.S. preferences on human rights or the promotion of democracy worldwide.  Beijing still puts forward the principle of “non-intervention” in arguing against American efforts to coordinate international pressure on outlaw governments.  While a second North Korean nuclear weapons test forced China to reluctantly go along with a toughened sanctions regime, Beijing quickly compensated with an expanded program of economic cooperation with Pyongyang and generally demonstrated a lack of interest in putting serious pressure on the North Koreans to de-nuclearize.  In the case of Iran’s suspected nuclear weapons program, Beijing obstructed U.S. efforts by insisting on a soft diplomatic approach rather than sanctions.  China is increasingly demonstrating a desire to both counter U.S. influence and to take a greater share of global leadership.  During the financial crisis, for example, China has criticized the “Washington consensus” and called for an alternative to the U.S. dollar as the primary international currency.  The Chinese delegation to the Copenhagen conference on global climate change was unusually bold in its attempts to out-maneuver Washington.  And China has recently reacted more strongly than previously to long-standing U.S. policies such as surveillance by U.S. Navy ships off the Chinese coast and American arms sales to Taiwan.  This may signal the end of the period in which the Chinese try to fly under the radar and smooth over differences with over foreign governments while building up their national strength (the spirit of the Chinese aphorism tao guang, yang hui).  Deng’s ghost is likely displeased, believing it is too early for China to openly challenge the USA and vie for international leadership.  The American economy is still nearly three times the size of China’s, and the United States spends as much money on military power as the rest of the world combined.  The temptation felt by a rising challenger to speed up the process of hegemonic transition, however, can be overwhelming.  There has never been much doubt that a China that had surpassed the United States in terms of absolute gross national product would be less willing to tolerate perceived affronts to Chinese pride and infringements on Chinese freedom of strategic maneuver.  What is surprising here is how quickly this process is unfolding.  We can expect that in the coming years a more confident China will demand redress of many additional aspects of international politics in the Asia-Pacific region.  U.S. arms sales to Taiwan is one of the first items on a list that also includes the key U.S. alliances in East Asia.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* Denny RoySenior Fellow, East-West Center, Honolulu

  스웨덴은 핵을 포기하기까지 일련의 매우 복잡한 과정을 거쳐야만 했다. 특히 다음과 같은 다섯 가지 요소들이 의견 조율을 어렵게 만들었다.–  반전 및 반핵 세력들의 감정적인 개입으로 때로는 핵 개발에 대한 논리를 지나치게 단순화하고 오피니언 그룹들은 물론 정당 내 분열을 일으킴–  핵 무장 잠재력을 확보해야 한다는 경제적 명분이 대두됨–  중립국 스웨덴을 둘러싼 주변 세력국가들의 전략적 기조의 변화가 일어남–  전략적 환경의 변화가 스웨덴에게 초래할 수 있는 결과에 대한 군부 내 합의가 도출됨–  무기제한(arms limitation process)과 군비축소(disarmament process) 움직임에 대한 세계적인 동조가 시작됨세계 2차 대전 이후 중립 정책을 고수한 스웨덴은 100여 년 동안 유럽 대륙 내 전쟁은 물론 두 번의 세계 대전에 휘말리는 것을 피할 수 있었다. 그러나 중립국으로서 주권을 지키기에는 쉽지 많은 않은 상황이었다. 당시 구 소련 휘하 동구 유럽의 군사력은 수적으로 월등하게 우세하여 스웨덴에게 위협적인 존재였을 뿐만이 아니라 정치적 이데올로기도 달랐다. 또한, 스웨덴이 서구 유럽에 군사적으로 의존하지 않기 위해서는 동구와의 갈등을 최대한 피하는 수 밖에 없었다. 한국이 수세기 동안 강대국에 둘러싸여있었듯 스웨덴 또한 두 군사동맹세력 사이에 끼여 있었다. 비록 자원은 제한적이었지만 스웨덴은 야심차게 주권국으로서의 독립성을 지키고자 했다. 다행히 스웨덴의 경제력은 자국민을 보호하기에 충분한 규모와 수준의 강한 군사력을 육성하기에 충분했다. 그러나 히로시마와 나가사키 원자폭탄 투하 사건 이후에 대두된 핵 전쟁이라는 새로운 개념의 전쟁은 세계 2차 대전 이후 형성된 두 세력권에 편입되지 않은 국가들의 전통적인 안보 정책에 도전장을 내밀었다.당시만해도 핵무기는 지금처럼 완전히 새로운 차원의 위협보다는 단지 또 하나의 무기 정도로만 인식되었다. 핵무기에 대한 논쟁 초기에는 핵 무기가 발휘할 수 있는 억지력 효과도 아직 확실히 인지하지 못한 상태였다. 어느 정도 시간이 지난 이후에야 핵 억지력의 중요성을 깨달을 수 있었다. 당시 스웨덴에서는 국토 방위를 위해서는 무슨 일이 있어도 자국 군인들에게 다른 국가들보다 열세한 무기를 줄 수는 없다는 인식이 있었다. 이미 스웨덴은 핵무기 개발 기술을 확보하고 있었고 스웨덴 공군은 핵무기를 운반할 수 있는 전투폭격기도 보유하고 있었다.그러나 이내 핵 전쟁의 무서운 실체를 알리고자 하는 움직임과 반 핵 여론이 스웨덴 내에서 조성되기 시작했다. 각종 핵 전쟁게임(war games)과 전쟁 시뮬레이션이 동원되어 핵 전쟁이라는 전혀 새로운 개념의 전쟁에 대한 연구가 이루어졌고 그 결과들은 핵 무기에 대한 인식 확산에 사용되었다. 예를 들어 한 연구 자료는 스웨덴에 200개의 핵 무기가 동원된 전쟁이 발발할 경우 스웨덴 국민의 30%-40%가 사망하고나 치명적인 부상을 입는 무시무시한 인명피해가 발생할 것이라고 밝혔다. 이러한 가상의 수치는 자연스럽게 평화를 지지하는 움직임으로 이어졌지만 여타 다른 유럽국가들과 마찬가지로 스웨덴 정당들은 핵전쟁 관련 가상 시나리오들을 어떻게 받아들여야 할지에 대한 의견을 모으지 못했다.세계 2차 대전 이후 플러스 성장을 달성한 스웨덴은 원자력 연구를 실시하고 원자력으로 전력을 공급하였다. 이론적으로 스웨덴의 원자력 산업은 중수로를 사용한 무기급 플루토늄 생산과 전력 생산을 위한 경수로 사용이 모두 가능한 수준에 도달해 있었다. 자국 내 원자로에서 생산된 플루토늄으로 핵폭탄 제조가 가능했고 1958년에는 무기급 플루토늄 생산을 위한 연구를 시작해야 할지에 대한 논의가 있었지만 그 어떠한 결론도 내지 못한 채 일단락 되었다.또한 스웨덴은 세계 최대수준의 우라늄 매장량을 보유하고 있었으나 자국 내 무기급 플루토늄 생산은 논외에 부쳐졌다. (당시의 농축기술의 경제적 문제를 해소하기 위해서 민간과 군부의 협력이 필요했지만 이는 결실을 맺지 못했다.)따라서 스웨덴은 지금 당장은 핵을 보유하지는 않지만 상황에 따라 핵을 보유할 수 있는 권한과 능력이 있어야 한다는 판단아래 핵 관련 연구를 계속하기로 한다. 이는 선택의 여지를 남겨두기 위함이었다. 1964년이면 핵 개발에 대한 최종 의사 결정이 내려질 것이라는 관측이 있었지만 결국 천연 우라늄을 사용한 스웨덴식 중수로 개발 구상은 폐기 되고 스웨덴은 외산 농축 우라늄을 사용한 경수로를 개발하기로 한다. 당시만해도 농축 우라늄은 해외에서 조달할 해야만 했고 평화적 사용만이 허용되었으며 각종 안보 협약의 제약을 받았다. 또한 당시 스웨덴 정부 관리들은 미국 정부 관리들과의 접촉을 통해서 동구유럽이 도발할 시에는 스웨덴 영토가 “확장된 핵 우산 전략”(extended nuclear umbrella)의 보호를 받을 수 있을 것이라는 인상을 받았다.이와 더불어 1964년 서구에서 이미 등장하기 시작한 “유연반응”(flexible response)이라는 새로운 전략이 1967년 NATO에 의해서 채택되었다. 이는 핵 보유국가들이 군사적 충돌이 핵 전쟁 수준으로까지 악화시키는 것에 대해서 상당히 주저하고 있다는 신호를 미리 보낸 것으로 풀이된다. 또한 분쟁이 핵 전쟁으로까지 확산되는 문턱을 높여서 미연에 진화시키고자 한 것이다. 이와 함께 전통적 군사력에 대한 중요성이 강화되었고 핵 무기는 주로 전략적 용도의 “정치적 무기”(political weapons)로 간주되게 되었다.이러한 일련의 변화들로 인해서 중립국 스웨덴은 유럽에서 군사적 충돌이 발생한다면 전통적인 유형이 될 것이라는 잠정적 판단을 하게 된다. 그렇다면 “스웨덴은 외부로부터의 통상적 유형의 도발(conventional attack)을 비 핵 방어 대안만으로도 충분히 억지 할 수 있을 것이다. 침공세력은 핵무기 사용 외에는 다른 수가 없는 상황에 놓이게 될 것”이고 분쟁을 핵 전쟁으로까지 악화시키기보다는 수위조절을 통해 자제(abstain) 할 것으로 분석하였다. (1960년대와 1970년대에 바르샤바 조약(Warsaw Pact)의 구상에 대해 오늘날 알려진 것을 고려하면 매우 낙관적인 태도였다.) 그러나 이러한 시각이 보편적으로 확산되면서 스웨덴은 1968년 전략적인 선택을 하기에 이른다. 이른바 비핵화라는 국제사회에 대한 의무를 수행하기로 한 것이다. 1970년 스웨덴은 핵 비확산 조약(NPT Non-Proliferation Treaty)에 서명하여 영구적인 비 핵 보유국가의 길을 걷게 된다.그러는 동안 국제 환경에도 상당한 변화가 일어났다. 유럽의 비핵화 지역 건설 노력은 실패로 돌아갔고 라틴 아메리카는 비핵화에 성공하였다. “더 이상의 핵확산을 금지”하고자 하는 협상이 제네바에서 시작되었고 1963년 “부분적 핵 실험 금지 조약”(Partial Test Ban Treaty)에 대한 서명이 시작되었다. 제네바에서는 군축회의(Geneva Disarmament Conference)가 시작되고 1968년 NPT 조약에 대한 합의가 이루어졌다. 스웨덴은 이러한 움직임을 가장 적극적으로 지지한 국가 중 하나로서 새로운 전쟁의 위협에 대한 대처 방안으로써 핵 무기 개발 대신 핵 포기를 선택하였다. 스웨덴의 저명한 핵 전문가 얀 프라위츠(Jan Prawitz)의 말을 인용하자면, “이제 비 핵 체제에 대한 지지가 그 어느 때보다 더 절실해진 가운데 스웨덴의 핵 무기 확보 실효성도 그 어느 때보다 희박해졌다.” 그의 말은 오늘날에도 여전히 유효하다.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.번역:김미진Ingolf Kiesow 대사The Institute for Security and Development Policy 연구위원

  2010년 핵태세 보고서(Nuclear Posture Review)는 미국의 핵정책의 기본윤곽을 보여주는 중요한 문서다. 이 영향력 있는, 미국의 국방 정책에 관한 문서는 오바마 행정부가 들어서면서 변화된 미국 핵정책을 여실히 보여주며, 향후 미국 핵정책의 나침반 역할을 할 것이다. 이 보고서 발표 이후 중국에서는 미국의 안보전략과 그에 대한 중국의 반응을 분석 예측하는 진지한 논의가 이어졌다.  2009년 말 이후 중국 언론은 미국의 미래 핵정책의 가능성들을 분석하고 예측해왔다. 핵태세 보고서가 발표된 후 중국의 주요 국제관계 웹사이트들은 관련 뉴스를 신속히 보도하며 그 주요 내용을 세밀히 분석해왔다. 몇몇 안보 전문가들도 이 보고서를 해석하며 논평하였다.   핵태세 보고서는 세 가지 중요한 변화를 담고 있다. 첫째, 미국은 핵무기비확산조약 가입하여 비확산 의무를 준수하고 있는 비핵국가에 대해서는 핵무기를 사용하지 않겠다고 ,약속하였다. 둘째, 핵태세 보고서는 핵 테러와 핵 확산 예방의 중요성을 강조하고 있다. 셋째, 오바마 행정부는 미국 핵시설에 ‘새로운 힘을 불어넣을 것’이라고 선언하였다.  미국이 지속적인 핵확산방지 노력을 펼치고 있는 가운데 발표된 이 보고서는 오바마 대통령의 핵확산방지에 대한 적극적인 지지입장을 반영하고 있다. 오바마 대통령은 대통령 후보자 시절부터 ‘핵무기 없는 세상’ 캠페인을 적극적으로 벌여왔다. 이러한 노력을 인정받아 노벨평화상을 수상하기도 했다. 그의 굽힘 없는 노력 덕분에 지난 몇 개월 동안 국제핵무기통제에 커다란 진보가 있었다. 미국과 러시아는 핵무기 감축에 관한 중요한 합의를 이루어냈다. 또 2010년 4월에는 핵 안보정상 회의를 열어 핵 안보에 대한 대중의식을 높이는데 기여하였다.  오바마 대통령의 핵무기통제와 관련한 이러한 노력은 부시 전 미국 대통령의 핵확산방지정책에 대한 입장과 확연한 대조를 이룬다. 조지 부시 전 대통령은 “탄도탄요격미사일제한협정”에서 탈퇴하면서 국제핵무기통제에 제동을 걸었다. 부시 대통령의 선제공격정책은 적어도 형식적으로는 냉전 후 미국이 채택한 가장 공격적인 미사일 정책이었다.  세계에서 가장 힘 있는 국가인 미국은 다른 국가를 억누르며 핵확산방지 분야에서 독보적인 지위를 향유해왔다. 전 세계를 지배하는 헤게모니를 가진 미국은 최첨단군사기술과 국제무기통제 어젠다 결정권을 가지고 있다. 미국은 핵확산 방지 분야의 리더로서 대부분의 문제를 결정하고 있다. 오바마 대통령은 미국의 어젠다 결정권을 핵확산방지에 대한 긍정적인 국제 분위기를 조성하는데 효과적으로 이용해왔다. 미국의 핵정책은 전 세계의 전략적 안정성과 밀접한 관계가 있다. 중국은 핵태세 보고서에서 보여준 핵확산방지의 노력의 진일보(進一步)를 환영한다. 그동안 중국은 핵확산방지 노력에 대한 사명감을 굳건히 해왔다.  하지만 우리는 정치적인 말과 행동을 구분할 필요가 있다. 분명 지난 몇 개월 동안 이루어진 몇몇 중요 회의와 괄목할 만한 성과들은 핵확산방지 노력의 절정을 보여주었다. 그러나 오바마 대통령은 취임 후 보여준 굳건한 태도와 공약과는 대조적으로 핵태세 보고서에서 다룬 변화내용은 많은 사람들이 기대한 만큼 크지 않았다.  핵태세 보고서에서 설명한 두 가지 주요 변화를 살펴보면 핵확산방지와 관련한 미국의 한계점이 분명히 드러난다. 첫째, 미국은 핵무기를 보유하지 않은 핵무기비확산조약 가입국가에 대해 핵무기를 사용하지 않겠다고 약속했다. 이는 다른 한편으로 미국이 북한과 이란에 핵공격을 할 권리를 포기하지 않겠다는 것을 의미한다. 그러므로 핵태세 보고서는 부시 대통령의 선제공격 전략을 보다 부드러운 어조로 주장하고 있을 뿐이다. 핵태세 보고서는 미국이 북한과 이란에 대해 무력을 행사할 가능성을 배제하지 않고 있다.  둘째, 핵태세 보고서에서는 미국 핵시설에 새로운 힘을 불어넣겠다고 선언하고 있다. 이는 미국 핵정책의 근본적 변화를 나타내는 것이다. 이러한 변화는 현재의 미국 안보정책에도 분명히 반영되고 있다. 아이젠하워 전 미국 대통령은 군사산업시설이 국내정치를 지배할 가능성에 대해 경고를 하였다. 실제로 핵무기는 미국 핵정책에서 중요한 역할을 담당해왔다.  핵태세 보고서의 제한된 변화는 오바마 대통령의 ‘핵무기 없는 세상’에 대한 이상과 미국 국내 정치의 저항 요소 사이의 갈등을 여실히 보여주고 있다. 미국 외교정책은 정치지도자의 개인적 성향을 반영한다. 핵확산방지에 대한 오바마 대통령과 부시 전 대통령의 태도 차이로 인해 외교정책의 변화가 야기되었다. 그러나 행간의 의미를 읽어보면 미국 핵 정책의 본질적 변화는 매우 미미하다.  지금도 미국은 새로운 핵무기 개발에 열을 올리고 있다. 러시아와의 핵무기해제 협상으로 인해 미국의 핵무기가 더욱 업데이트되었다. 미국은 이 협상으로 인해 구식핵무기를 해체하는 과정에서 구식무기의 위험을 제거하며, 보관비용을 절감하게 되는 등 많은 이득을 보고 있다.  또 다른 변화는 미국이 핵능력 투명성을 더욱 강화한 것이다. 2010년 5월 3일 미국은 핵무기보유에 대한 세부내용을 공개하였다. 핵무기 탄생 이후 미국이 처음으로 핵무기 숫자를 공개한 것이다. 오바마 이전정부에서는 핵무기 숫자를 기밀에 붙였다. 중국 안보전문가들도 이 같은 분명한 변화를 인정하고 있다. 미국은 핵무기수를 발표하여 다른 국가에서 도저히 도전할 수 없는 명실상부한 세계최고의 기술을 보유하고 있음을 만천하에 알려 국가안보를 더욱 튼튼히 하는 효과를 거두었다.  중국은 투명성에 두 가지 면이 있다고 생각한다. 바로 의도의 투명성과 능력의 투명성이다. 의도의 투명성과 관련하여 중국은 선제 핵공격 포기 정책을 추구하는 핵무기 보유 5개국 중 가장 높은 점수를 받고 있다. 핵능력의 투명성과 관련해 미국은 국제사회의 헤게모니와 잠재적 적에 대한 효과적 저지력을 가지고 있기 때문에 핵능력이 노출되어도 국익에 반하지 않는다. 미국은 핵능력 투명성을 통해 도덕적 기반을 높이고 중국의 핵능력 공개를 압박할 수도 있다. 그러므로 핵능력 투명성은 미국이 교묘히 이용하는 협상카드가 되고 있다.  한편 중국은 핵 확산에 두 가지 유형이 있다고 믿는다. 바로 수평적 핵확산과 수직적 핵확산이다. 수평적 핵확산은 핵기술이 한 국가나 지역에서 다른 국가나 지역으로 퍼지는 것이다. 즉 핵기술이 더 많은 국가나 지역으로 퍼져나가는 것을 의미한다. 미국은 북한과 이란을 지목하며 이러한 유형의 핵확산에 우려를 표하고 있다. 수직적 핵확산은 한 국가의 핵능력이 업그레이드되는 것이다. 미국은 신기술과 신무기 개발을 통해 핵기술 발전에 적극적으로 참여하고 있다. 이러한 유형의 핵확산은 현재의 핵무기를 차세대 핵무기로 업그레이드 하는 것으로 핵탄두와 핵무기 운반도구가 더욱 발전하게 된다. 미국은 핵무장해제에 적극 참여하는 듯이 보이지만 핵능력은 오히려 업그레이드되고 있다. 이와 같이 미국은 계속해서 다른 국가에 비해 기술적 우위를 점하고 있다.  핵태세 보고서의 발표와 비슷한 시기에 미국은 비밀무기실험을 하였다. 4월 22일 미국은 군사용 무인우주왕복선 X-37B를 발사하여 미국의 첨단군사기술수준을 한 단계 높였다. 이 무인우주왕복선 덕분에 미국은 ‘2시간 내 국제 전투 참가’가 가능해졌으며 군사 저지력이 크게 향상되었다. 이 무인우주왕복선 실험은 미국의 공약과 실제 행동의 차이가 얼마나 큰지 잘 보여주었다. X-37B 같은 초강력공격무기 더불어 최첨단 핵무기를 보유한 미국은 난공불락의 요새가 되어가고 있다.  새로운 핵태세 보고서는 중국과 미국이 핵 테러와 핵확산방지에 대한 관심사를 공유하고 있다는 사실을 지적하고 있다. 핵무기가 테러리스트나 다른 적의를 가진 그룹의 손에 넘어간다면 큰 재앙이 될 것이다. 중국과 미국은 국제안보문제를 해결해나기 위해 협력할 수 있다. 2010년 4월 오바마 대통령 주최로 워싱턴 D.C.에서 열린 핵 안보 정상회의에 중국의 후진타오 국가주석이 참석했다. 상호의존성이 더욱 강화되는 세계에서 중국과 미국은 핵 위험을 감소시키고 ‘핵무기 없는 세상’이라는 공동의 목표를 추구하기 위해 서로의 도움이 절실하다.   결론적으로 부시정권과 비교할 때 오바마 정권은 핵확산방지에 보다 적극적인 태도를 취하고 있으며, 최근 발표한 핵태세 보고서에 이를 반영하고 있다. 그러나 오바마 대통령은 국내 저항요소에 직면하여 국제사회 헤게모니를 고수하려는 미국 정책을 크게 변화시키지는 못할 것이다. 그러므로 정책변화가 실제적인 큰 변화를 가져오지 못할 것이다. 한편 핵태세 보고서는 중국과 미국의 공통관심분야를 잘 보여주고 있다. 중국정부는 핵확산방지 노력에 커다란 사명감을 가지고 있다. 중국은 핵확산방지를 위해 미국과 공조해나갈 것이다.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* Gao WanglaiChina Foreign Affairs University