제주평화연구원

  지난 달 오바마 대통령의 쿠바 방문과 카스트로 의장의 7차 공산당 전당대회 연설은 미국-쿠바 국교 정상화를 위한 정부 간 후속조치에서 정점을 찍었다. 미국-쿠바 국교 정상화는 2014년 12월 17일, 양국 정상이 워싱턴과 아바나에서 성명을 발표하면서 시작되었다. 오바마 대통령과 카스트로 의장의 최근 연설은 대체로 안정적인 정치적 기조를 유지하고 있는데, 오바마 대통령은 다른 수단을 통해 쿠바의 변화를 도모하는 정책을 확실히 밝힌 반면, 카스트로 의장은 다른 수단을 통해 쿠바혁명을 유지하는 것이 자신의 정책임을 명확히 했다.   두 정상은 양국 관계에 부정적인 사안들을 강조하면서 새로운 관계 회복의 돌파구를 원천 봉쇄하려는 듯했다. 사실, 정도의 차이는 있었지만 이들은 서로의 의도에 대해 회의적인 모습을 보였다. 양국 정상의 연설은 국교 정상화 과정의 숨 고르기를 의미하지만, 그렇다고 해서 미국과 쿠바가 관계 개선을 위한 향후 노력을 중단한다는 의미는 아니다. 양국 정상은 정부 차원의 관계 정상화에 기여해 왔다. 대사관 재개설, 관계 접촉을 위한 양국 위원회 개설, 장관급 상호 방문, 군사문제를 포함한 안보문제의 협력 제고, 오바마 대통령의 쿠바 방문, 정상회담 등은 역사적인 행보였다. 사상 처음으로 양국은 원칙적으로나마 상호 존중과 이익을 바탕으로 외교채널을 개설했다. 양국은 관계 유지를 위해 강력하고 유능한 인재로 구성된 외교채널 팀을 조직하였다. 양국이 관계 확대와 ‘정상화’를 촉진하고 이를 위한 행보를 가속화하기 위해 더 많은 것을 할 수 있는 분야들은 이미 잘 알려져 있다. 비정부기구 참여에 관한 미국의 수많은 정책 및 법적 제약들1)로 인해 정상화의 속도와 범위가 제한되고 있다. 무역과 투자에는 여전히 엄격한 제한선이 존재한다. 오바마 대통령은 쿠바 국민들에게 미래는 자신이 선택하는 것이라고 말한 바 있으며2) 오바마 행정부는 ‘민주주의 촉진’ 프로그램에 대해 지속적으로 강조하고 있다. 쿠바의 주요 부문에서는 미국의 이러한 행보가 새로운 형태의 쿠바 정권 교체 정책이라는 우려의 목소리가 커지고 있으며, 이로 인해 정상화 과정에서의 신뢰 구축이 지연되고 있다. 쿠바 정치체제의 정통주의(orthodox currents), 구시대적 규제, 경색된 제도, 열악한 물리적 기반시설도 관계 정상화의 걸림돌이다. 복수 통화의 계속적 사용, 정부의 고용 독점, 견실한 금융기관의 부족, 기초 서비스 부족 등은 미국의 규제와 맞물려 미국 기업들의 교역 및 투자 의지를 꺾는 문제점들이다. 지난 달에 열린 공산당 전당대회에서도 새롭고 대담한 정책이 나오지 않았다. 중소 민간기업에 대한 우호적인 언급과 같이 의미 있는 새로운 표현을 사용하기는 했지만, 이전에 마련된 개혁안을 재확인하는 차원에 그쳤으며 확실한 기간도 정해지지 않았다. 지난 16개월 동안 양국 관계에서 극적인 변화들이 발생한 후, 관계 정상화를 위한 정부 차원의 행보는 활력을 잃고 있다. 그러나 호혜적 관계 구축 및 확대를 열망하는 비정부기구들은 정치권에 압력을 행사할 수 있으며, 또한 그렇게 할 것으로 예상된다. 성공적인 민간교류, 기업 간 거래, 기타 교류활동은 신뢰 구축, 상호 이익 극대화, 규제 및 법적 변화 촉진, 미래지향적 관계 구축을 위한 최선의 방법일 것으로 보인다. 오바마 대통령과 카스트로 의장은 관계 정상화를 ‘비가역적(irreversible)’으로 규정하려 했지만, 지난 수년간 양국을 멀어지게 만들었던 전략적 목표를 포기하지는 않았다. 오바마 대통령은 쿠바 방문 중에 되풀이하여 말했던 것과 같이 쿠바가 미국식 민주주의를 따르기를 원하고 있다. 한편 카스트로 의장은 쿠바에 상당한 변화가 있을 것으로 기대하지만 현재의 쿠바 정치체제에서 벗어나지 않기를 원하고 있으며, 미국이 더 이상 미국 가치에 부합하는 정치체제로 쿠바가 적응하도록 감시하지 않기를 바라고 있다.   오바마 대통령의 임기는 1년, 카스트로는 의장의 임기는 2년이 남아 있는데, 이들의 임기 만료 후 양국 관계는 확실치 않다. 지금까지의 개선된 관계는 이론적으로는 ‘비가역적(irreversible)’이다. 오바마 대통령은 예전과 동일한 법적 틀 내에서 정책을 변경하여 행정조치를 취했다. 원칙적으로 후임자는 이러한 조치들 중 상당 부분을 무효화할 수 있다. 대사관이 ‘이익대표부(Interests Sections)’로 격하되지는 않겠지만 대표의 수준은 달라질 수 있다. 미국 상원은 한두 명의 의원이 정책에 불만을 표시하더라도 대사 인준을 거부할 뜻을 시사했으며, 이는 현재 교착상태인 워싱턴을 고려할 때 충분히 가능한 일이다.   오바마 대통령의 쿠바 방문은 정부 차원의 관계 개선에서 정점을 찍었지만, 이제부터 ‘비가역성(irreversibility)’을 담보하는 것은 양국의 전략적 이해관계를 바탕으로 한 비정부 차원의 견실한 교류 확대이다. 하지만 이것조차도 장담할 수는 없다. 양국 정부는 비정부 차원의 협력 확대를 허용하고 있지만 그러한 관계를 정상화하기 위해서는 남아 있는 과제가 많다.   오바마 대통령의 방문 전에 발표된 패키지를 포함하여 몇 번에 걸친 미국 규제의 변화로 인해, 여행 규제 완화, 사업 기회 확대, 양국 관계에 대한 미 행정부의 새로운 방향 설정 등 금수조치가 상당 수준 완화 되었다. 그러나 금수조치법은 여전히 건재하며, 미 행정부는 규제 변화를 위한 정치적∙법적 해결과제에 대해 신경을 곤두세우고 있다. 더 많은 것을 이행하는 것에 대하여 미국이 열성적이지 않은 것은 당연한 일이다. 이로 인해 정책 혼선이 유발되어 수출 방편이 없는 쿠바 민간 부문으로부터 수입은 허용되고 무역을 원하는 국영 기업들로부터의 수입은 차단되고 있다.   쿠바는 미국이 취하는 제스처에 대부분 호의적인 태도를 보였고, 일련의 신규 계약에 대한 문호를 개방하였지만 경제적∙제도적 제약3)이 남아 있다. 미국 경제사절단에 따르면 쿠바 협상자들은 거래를 열망하고 있으며 몇몇 중요한 계약이 성사되었지만, 쿠바 법률과 규제의 간극 및 경직성으로 인해 호혜적 구도를 만들기는 어려운 실정이다. 1) 법률 전문가들의 견해상 오바마 대통령이 변화를 도모할 필요가 있는 일부 영역이 포함됨. 2) 현 정부와 여당에 대한 배척을 암시. 3) 자세한 내용은 다음을 참조: "Cuba's Limited Absorptive Capacity Will Slow Normalization," Policy Brief. No. 3,  http://www.american.edu/clals/cuba_initiative-policy_briefs.cfm 現 미국 아메리칸대학교(American University) 교수 및 동대학 라틴아메리카연구소(Center for Latin American and Latino Studies) 연구위원

[Editor's Note] Following the historic Iran nuclear deal last year, South Korea and Iran are rapidly expanding their cooperation into new areas. In this issue of JPI PeaceNet, we asked Dr. Mostafa DOLATYAR, advisor and senior research fellow at the Institute for Political and International Studies, to identify specific areas that provide the greatest opportunity for cooperation and collaboration between South Korea and Iran.     Iran’s 80 million person economy and its location at the crossroads of a critical region make it a well-suited partner for Korea.   First, Iran has a strategic location. It enjoys interaction with 15 immediate neighbors with a total population of more than 500 million. Some of these neighbors are landlocked countries that are deeply interested in having access to the rest of the world. Iran is often the best choice–and in some cases the only one–to offer them the needed transit facilities or re-export options. Second, Iran has favorable demographics. It benefits from a young and well-educated population, including an emerging generation of highly motivated and talented scientists, researchers, and businessmen who are willing and able to engage in mutually beneficial interaction and cooperation with well-matched and reliable partners. Third, Iran has an excellent geo-economy, with unmatched energy resources in natural gas and oil. Its desire to fast-track development combined with its notable scientific achievements and technological growth make Iran a lucrative market and reliable partner for Korea. As a high-growth country in East Asia, Korea has an impressive record of social, economic, scientific, and technological growth and development. It also enjoys very good ‘social capital’ in Iran, which can help to facilitate interaction. These circumstances have laid a solid foundation for Iran and Korea to engage in a process of comprehensive collaboration and sustained cooperation in areas as diverse as trade, finance, investment, science, technology, agriculture, health, education, art, and tourism, among others. There are four general areas that provide the greatest opportunity for cooperation and collaboration between Iran and Korea: 1. Energy Oil, gas, refinement, hydropower, wind power, geothermal, solar, and nuclear all have significant potential in Iran. In all of these sectors Iran has its own relative advantages and achievements that could be of great interest to Korea, thereby providing the basis of economic engagement between the two countries. 2. Industry and infrastructure In its five-year-development plan, Iran has potential for the construction of extensive networks of roads, railroads, irrigation facilities, agricultural upgrades, water resources management capacity building, petrochemical industry development, car industry development, housing development schemes, and other infrastructure developments. Korea has significant stakes in all of these sectors and could be an active partner for Iran to materialize its goals, while accumulating its own profit, experience, and social capital. 3. Science Iran has made significant headway in fields such as nanotechnology, biotechnology, IT, nuclear sciences, life sciences, pharmacology, and stem cell research, among others. Many parallel interests in Korea provide an opportunity for bilateral scientific cooperation to serve the interests of both countries and their populations. By developing well-educated researchers and academic staff, universities and research centers in both Iran and Korea help to advance scientific development. Exchange of students and researchers would help facilitate this goal. 4. Arts and culture   Iran and Korea share a strong history of peaceful and friendly relations and cultural interactions. There is great potential for increased collaboration in the areas of arts, culture, and people-to-people exchanges. Promotion of handicrafts, fine art, music, film and cultural values can help promote tourism and interaction between Iran and Korea.   Going forward, the two countries must recognize the significant attributes that each brings to the table in order to further develop the Iran-Korea relationship. Stronger cooperation in the areas outlined above can help develop greater mutual confidence and connectivity. Moreover, these areas can be the basis for the two countries to engage in meaningful collaboration and effective cooperation to address regional and international issues and crises, especially security and economic issues. ​           * An earlier version of this essay was presented at the 1st IPIS Roundtable with the Asan Institute for Policy Studies, the Jeju Peace Institute, and the Korea Institute for International Economic Policy, held in Tehran, Iran, on May 31st, 2016. Dr. Mostafa Dolatyar is Advisor and Senior Research Fellow at the Institute for Political and International Studies (IPIS) in Tehran, Iran.

  미중경쟁에 대한 이론적 논의는 상당한 변화를 거듭해왔다. 신형대국관계, 대국굴기, 화평굴기를 거치면서 중국은 미국의 대응 및 상대적 국력, 그리고 중국의 위상 변화에 따라 저자세(low profile)과 고자세(high profile)을 거듭해왔다. 미국도 마찬가지로 국내 및 국제정치 상황에 따라서 아시아로의 회귀(pivot to Asia), 그리고 재균형(re-balancing)으로 다양한 적응 과정을 거치면서 중국과의 관계 설정을 시도하고 있다. 이에 따라 국제관계의 이론적, 정책적 양 측면에서는 “중국이 미국에 버금가는 패권국이 되는가?” 또는 “중국이 미국을 추월하는 패권국이 되는가?”라는 질문이 제기되어 왔다. ‘패권안정(hegemonic stability)이론’에 따르면 패권국은 평화를 유지하면서 국제경제가 제대로 작동하는 데 필요한 안정적인 통화, 무역질서와 같은 공공재를 공급한다. 이 공공재로부터 모든 국가가 혜택을 보게 되므로 약소국은 공공재를 공급하는 데 기여하지 않고 이익을 향유할 수 있고, 이에 따라 집단행동의 문제 속에서 무임승차가 가능해진다. 이러한 과정을 ‘약소국에 의한 강대국의 착취’라고 한다. 이에 반해 ‘세력전이(power transition)이론’에 따르면 평화가 가능한 것은 패권국이 힘의 압도적 우위를 유지하기 때문이다. 패권국은 자신이 조직한 국제질서를 통해 경제적 이익을 향유하기 때문에 평화를 선호한다. 그러나 힘의 우위를 통해서 산출하는 이익의 분배에 있어서 패권국은 공공재로 무임승차가 가능하게 방치하는 것이 아니라 차별적인 입장을 유지한다. 현상을 효과적으로 유지하기 위해서 패권국은 강력한 동맹국에 대한 지원을 이용하고, 동맹국들에게 공공재가 아니라 사유재로서 이익을 분배한다. 패권국은 그들이 생산한 이익을 경쟁국이 향유하는 것을 거부할 뿐 아니라 국제질서에서 존재감이 없는 약소국에게도 이용하지 못하게 할 수 있다. 공공재를 공급하지 않을 수 있는 것이다.   세계대전은 급속도로 성장하는 도전세력이 기존 질서에 불만을 가지고 도전국의 이익을 개선하려는 의도로 패권국에 도전할 때 발생할 가능성이 높아진다. 이런 점에서 패권안정이론과 세력전이이론 모두 힘의 우위가 확보될 때 전쟁이 발생할 가능성이 감소한다고 보는 점에서 의견이 일치한다. 그러나 두 이론 간 패권국이 공공재와 사유재 중 어떤 것을 생산하는지에 대해서는 이견이 있다. 패권안정이론에 따르면 패권국은 공공재를 생산하기 때문에 약소국의 무임승차에 의해서 착취를 당한다고 보는 반면, 세력전이이론은 패권국은 공공재가 아니라 사유재를 생산하기 때문에 그 이익을 불공평하게 배분함으로써 자국의 이익을 극대화하는 정책수단으로 사용한다고 본다. 남중국해를 중심으로 한 동남아에서 동중국해를 중심으로 한 동북아에 이르기까지 동아시아에서 중국을 염두에 둔 미국의 외교정책은 패권안정이론보다는 세력전이이론으로 설명하는 것이 과거에 대한 설명뿐 아니라 향후 전망에도 적절할 것으로 보인다. 미국은 남중국해의 영유권 분쟁을 통해 베트남과 필리핀을 동맹국으로 확실하게 끌어들였다. 필리핀은 2014년 과거 미군기지가 있었던 수빅 해군기지와 클라크 공군기지를 미국이 이용하도록 허용함으로써 군사적 동맹관계를 강화하였고, 남중국해에서 미국 및 일본과 호주도 참석하는 ‘발라카탄’이라는 연례 합동군사훈련을 실시하고 있다. 필리핀은 이러한 활동이 중국에 대한 무력시위가 아니라고 하면서도 영토방어를 강조하고 있으며, 이는 사실상 남중국해에서 중국의 대규모 간척사업에 대한 경고 메시지의 성격이 크다. 미국의 베트남과의 관계 강화는 더욱 극적이다. 1974년 월남의 패망으로 쫓겨났던 미국이 다시 베트남과의 관계를 정상화하고 이제 칼란 만의 해군기지에서 러시아를 몰아내고 이를 이용할 것이 가시화되었다. 미국과 베트남은 다낭 앞바다인 남중국해에서 7일간의 합동군사훈련을 실시하였다. 중국의 천빙더(陳炳德) 인민해방군 총참모장은 미국의 남중국해 불개입을 강력하게 요구했지만, 오바마 대통령은 미국과 베트남의 경제 및 군사협력을 강화해왔다. 동북아시아에서 미국의 행보도 이와 유사한 형태를 취하고 있다. 이미 미국의 군사 동맹국인 한국과의 동맹 강화를 통해 안보 이익을 분배하고 미국의 국익을 강화하겠다는 것이다. 이러한 미국의 시도는 북한의 핵이 일차적 위협으로 생각하는 것이 아니라 대중국 안보협력의 틀에서 한국에 사드를 배치하는 것이다. 21세기에 들어와서 미국은 안보라는 국제 공공재를 공급하는 것이 아니라 주요 동맹국에게 기여를 요구하고 이를 통해서 패권국 미국이 제공하는 사유재인 안보를 선택적으로 향유하게 하고 있다. 다시 말해서, 동아시아에서 안보 사유재를 생산하는 과정에 참여하는 국가와 참여하지 않는 국가, 그리고 동맹국과 적대국을 분명히 구분하여 안보의 이익을 선택적으로 제공하겠다는 것이다. 따라서 사드를 포함한 한미동맹에 대한 한국의 선택은 대북 억지력의 일환으로 미국이 제공하는 안보를 소비할 것인가 아닌가를 선택하는 문제에서 출발할 경우, 의외로 간단할 수 있다.​ 現 제주평화연구원 분쟁해결연구부장. 단국대학교 정치외교학과를 졸업한 후 2004년 미국 University of North Texas에서 국제정치학 박사학위를 취득하였음. 단국대학교 분쟁해결연구센터에서 연구위원으로 활동하며 “한국의 공공분쟁 사례연구”를 주제로 대한민국 학술진흥재단 중점연구소 연구과제를 수행하였음. 학술활동으로는 미국국제정치학회가 주관하는 International Studies Quarterly의 Referee로 활동한 바 있음. 저서로는 『2011 한국인의 평화관: 통일정책과 여론 』 및 『2010 한국인의 평화관: 외교정책과 여론』 등이 있음.

[Editor's Note] Following the historic Iran nuclear deal last year, South Korea and Iran are rapidly expanding their cooperation into new areas. JPI PeaceNet asked East Asian expert Ziba FARZINNIA to explain how cooperation between two countries can promote not only their economies but also greater security in Asia. An earlier version of her essay was presented at the 1st IPIS Roundtable with the Asan Institute for Policy Studies, the Jeju Peace Institute, and the Korea Institute for International Economic Policy, held in Tehran, Iran, on May 31st, 2016.     Developments in Asia and the region’s future prospects have been major topics for debate in international politics during recent years. Asia enjoys special importance in the world today due to its political and economic trends, and its importance will continue to grow. Iran will increasingly pay special attention to Asian countries due to its own economic plans and capacities.   Iran can act both as an energy supplier and corridor for the region. East and South Asian countries including China, Japan, South Korea, and India have high energy demands and import Iran’s crude oil to supply part of their energy needs. Additionally, due to its location, Iran can act as a link connecting Central Asia, South Asia, and West Asia to the Middle East, which provides opportunities for extended cooperation among all Asian countries. With this in mind, Iran can play a major role within the framework of Asian energy security. Iran has significant oil and gas reserves and deep experience in energy fields. Considering its position in the Persian Gulf, Caspian Sea, and as neighbor to Central Asia, Iran is able to connect the energy reserves located in the south, east and northeast of the country to Asian consumers via pipeline. Towards Greater Cooperation After the lifting of international sanctions earlier this year, companies from all over the world have been scrambling to enter the Iranian energy market East Asian states are among them. China’s President Xi Jinping visited Iran in January 2016 and Japan signed an investment treaty with Iran a month later. Iran needs to cooperate with other countries in order to achieve its economic growth targets. Looking forward, Iran-South Korea cooperation will have economic benefits for both countries. As President Park recognized, “Korea’s economy is heavily dependent on the United States and China, which may make us lag behind in new environments.”1) Park suggested that South Korea “… should further strengthen efforts to explore new markets in … Iran to survive in the rapidly changing global trade environment,” and as a measure to make inroads into important new markets.2) Construction, automobile, petrochemical and infrastructure sectors were cited among the areas that could benefit South Korea the most. About 680,000 jobs will be created through closer ties with Tehran.3) Park also noted that South Korea should diversify its export items and encouraged small and medium enterprises – which are generally more domestic-market oriented –to penetrate overseas markets, offering government support to companies doing so.4) Creating a link between Iran and South Korea in areas of mutual interest will not only boost their economies, but will also promote greater security in Asia. President Park’s Iran Visit Recognizing the potential for cooperation, President Park made a state visit to Iran in early May 2016. The visit focused on creating a platform for cooperation, and concluded in the signing of a joint statement between President Rouhani and President Park, marking the first such statement since the two countries established diplomatic relations in 1962.5) The statement is an important milestone in promoting Iran-Korea cooperation, which became somewhat estranged during the period of international sanctions. The statement outlines goals and presents a roadmap for enhancing collaboration across a wide range of areas, including (1) cooperation on political affairs (2) economic cooperation (3) cultural collaboration (4) education and tourism (5) regional cooperation on the Korean Peninsula and in the Middle East and (6) collaboration on judicial matters and security. The two presidents endorsed the goal of building a nuclear-free world and reaffirmed their commitment to the Nuclear Non-proliferation Treaty and denuclearization, expressing support for endeavors to that end. In addition, the two sides expressed a shared understanding that nuclear development could never promote security and emphasized that peace and stability on the Korean Peninsula had to be maintained. To that end, Iran expressed support for the Korean people’s aspirations for peaceful unification of the peninsula.   The joint statement also included the holding of annual foreign ministers’ meetings and joint economic committee meetings, concerted efforts to expand bilateral trade, the promotion of financial cooperation, the designation of 2017 as the year of Korea-Iran cultural exchanges, and the strengthening of judicial cooperation.6)   An economic delegation of 236 business leaders accompanied President Park on her state visit, laying a viable foundation for Korean businesses to engage the Iranian market. During the visit, a total of 66 MOUs that could lead to deals worth about 42 trillion won (US$37.1 billion) were signed, marking Korea’s most significant act of economic diplomacy.7) In terms of trade volume, President Rouhani proposed that the two countries work together to increase trade to reach more than US$30 billion within five years. President Park said Korea had come up with a financial package worth US$25 billion for joint infrastructure projects in Iran, the largest amount Korea has ever presented to another country.8) President Park proposed further expanding cooperation to cover healthcare, information and communications technology (ICT) and new energy industries. In reply, President Rouhani expressed hope that the two countries would be able to work together in such areas as electric vehicles, agricultural machinery, garbage disposals and a sewage treatment system. President Park suggested that the two states actively cooperate not only in electric vehicles but also eco-friendly energy towns and seawater desalination. Going Forward   President Park was the first Korean head of state to visit Iran since diplomatic ties were established in 1962. This was a pivotal trip for President Park to boost Korea’s economy and provided new opportunities for development projects in Iran. On her flight back to Seoul, Park told reporters: “I believe Iran can become a land of opportunity for many South Korean firms … I will make efforts to the second Middle East boom.”9)   Korean companies have had a good record in various sectors of Iran’s economy, especially in the oil sector. The performance of Korean firms in Iran’s downstream and upstream oil industries has been quite remarkable. This is a critical sector for South Korea to maintain and develop, considering that Iran boasts the world’s fourth largest proven oil reserves and has the second  largest natural gas reserves.   Going forward, however, it is also necessary for South Korean engagement with Iran to account for Iran’s more recent advancements. Despite being known for its energy deposits, Iran has also attained new capabilities in different industries, including scientific, financial, and marketing sectors. Noting that Iran is now self-sufficient in many sectors, officials have confirmed that South Korea’s engagement will reflect Iran’s advancements instead of treating Iran as mere destination for its products.10)   First, Iran has made good progress in scientific fields such as nanotechnology and biotechnology. The two sides could exchange their experiences in this field. Iran is also pushing large-scale infrastructure development projects to rebuild its economy that was hampered by international sanctions. Second, Iran is now trying to open up a new chapter of cooperation with Korean companies in investment and marketing sectors. South Korea is known in Iran for such brands as Samsung, which has outperformed Apple and Hyundai and Kia, both of which have been serious rivals to Japan’s Toyota. Lastly, an important aspect of South Korea’s new opening to Iran is in the realm of banking, which was recognized by South Korea’s former ambassador to Tehran, Song-Woong Yeob: “the two countries have good banking interactions that have resulted in boosting economic exchanges between Seoul and Tehran.”11)​ These are just three examples of areas for greater future engagement.   As demonstrated, there is great potential for cooperation between Iran and South Korea. Iran can play a key role in the energy sector, thus boosting Asia’s energy security and shoring up South Korea’s economy. At the same time, there is also potential for cooperation in areas as diverse as marketing and banking. President Park’s productive visit to Tehran provides a strong political foundation for deepening ties. These advancements signal a new chapter in Iran- Korea relations which will bring many opportunities to both sides of the relationship. 1) “Iran deals will spur economy: Park,” The Korea Times, May 11, 2016. 2) Ibid. 3) Ibid. 4) Ibid. 5) For more information, see Kim Ji-myung, “Korea-Iran relations: 1974 and 2016,” The Korea Times, May 6, 2016. 6) “Korea’s largest-ever achievement in economic diplomacy with Iran,” Tehran Times, May 10, 2016. 7) Ibid. 8) “South Korea to invest $25b in Iran,” Tehran Times, May 2, 2016. 9) “Iran is land of opportunity: Park,” The Korea Times, May 4, 2016. 10) “Official says South Korea to make its presence in Iran different,” IRNA, May 4, 2016. 11) Kaveh L. Afrasiabi, “South Korea’s New Opening to Iran,” Iran Review, May 2, 2016, http://www.iranreview.org/content/Documents/South-Korea-s-New-Opening-To-Iran-2.htm. Ms. Ziba FARZINNIA is Director of the East Asia Studies Group at the Institute for Political and International Studies (IPIS) in Tehran, Iran.

2016년 8월 4일 『공공외교법』의 발효로 우리나라도 본격적으로 공공외교를 추진할 수 있는 기반이 마련되었다. 이 글에서는 『공공외교법』의 발효를 계기로 공공외교의 필요성을 살펴보고 향후 발전방향을 제안하고자 한다. 공공외교는 왜 필요한가? 공공외교는 자국에 유리하도록 상대국 일반 국민의 인식을 변화시키는 정부 및 비정부 행위자의 의도적 노력으로 정의할 수 있다. 이렇게 정의할 때, 공공외교는 ‘새로운’ 외교라고 할 수 있다. 전통적인 외교의 대상은 ‘고관대작’이었지만, 이와 달리 공공외교에서의 외교의 대상은 상대국의 '평민'이기 때문이다. 외교의 대상을 상대국의 일반 국민까지 확대하게 된 이유는 무엇일까? 무엇보다도 정책결정에서 일반 국민의 영향력이 커졌기 때문이다. 많은 나라에서 국민의 견해가 선거나 여론을 통해서 정부의 정책에 반영되거나 적어도 정부정책에 대한 제약으로 작용한다. 미국의 대선을 예로 들면, 도널드 트럼프 공화당 후보는 미국사회 내에서 박탈감을 경험하고 있는 유권자들을 대변하면서 지지율이 급상승하여 공화당의 대선후보로 공식 지명되었다. 만약 트럼프가 대통령으로 당선된다면 ‘미국 정부가 동맹국을 보호하는 데 돈을 낭비하고 있으며, FTA 때문에 미국의 일자리가 줄어들었다’고 보는 반(反)국제주의적 유권자들의 견해가 미국의 정치와 정책에 반영되게 될 것이다. 만약 미국의 일반 국민이 한미동맹과 한미 FTA는 미국에 손해이며 심지어 재앙이라고까지 인식하고 있다면, 오해를 풀고 사실관계를 이해시키는 노력이 필요하다. 전통적 외교는 정부를 대상으로 하므로 일반인들의 인식을 바꾸는 데 역부족이다. 이럴 때는 상대국의 일반 국민과 소통하는 외교, 즉 공공외교가 필요하다. 미국을 예로 들었을 뿐 국민의 견해가 정치와 정책에 반영되는 것은 미국만의 현상이 아니고 점차 보편적인 현상이 되고 있다. 따라서 공공외교의 필요성은 이제 보편적이라고 할 수 있다. 일반 국민이 정부의 정책결정에서 배제된 경우에는 공공외교가 필요 없는 것일까? 이에 대한 대답은 9·11 사태에서 찾아볼 수 있다. 9·11 사태 때 모국의 친미 정책에 반대하는 이슬람 극단주의자들이 민간 항공기를 납치해서 세계무역센터와 미 국방성에 충돌시킴으로써 자신들의 주장을 행동으로 표출하였다. 9·11 사태 이후 이어지는 수많은 테러 공격은 급진화된(radicalized) 일반인들이 주는 위협을 잘 증명하고 있다. 급진화된 민간인에 의한 테러공격은 군사적 대응에 한계가 있으며, 군사적 대응은 자칫 또 다른 테러공격을 낳을 수도 있다. 미국이 9·11 사태 이후 이슬람교도들을 대상으로 적극적인 공공외교를 편 것은 평범한 이슬람교도가 급진화되는 것을 원천적으로 막아 미국의 안보를 지키려는 이유에서였다. 따라서 일반인들이 정책결정에서 배제된 경우에도 공공외교의 필요성은 오히려 커지면 커졌지 사라지지 않는다. 문화외교, 공공외교 1.0, 공공외교 2.0 우리 정부에서 공공외교의 필요성을 인식하고 정책적으로 공공외교를 시행하기 시작한 것은 비교적 최근의 일이다. 2010년에 ‘공공외교의 원년’을 선포하였고, 2011년에 최초로 공공외교 대사가 임명되었으며, 2012년에는 공공외교정책과가 신설되었다. 2010년 이후 공공외교는 단순히 문화외교의 ‘재포장’이라고 볼 수 없을 정도로 위상이 제고되었고 가용자원도 증가하였다. 동아시아연구원이 BBC 월드서비스, 글로브 스캔과 공동으로 시행한 조사에 따르면 한국에 대한 외국인들의 긍정적 평가는 공공외교 원년인 2010년부터 5년 사이에 33%에서 38%로 증가였다. 일반적으로 인식 변화가 더디다는 점을 고려하면 5년 사이에 한국에 대한 긍정적인 평가가 5% 향상된 것은 매우 고무적 현상이라고 할 수 있다. 2016년 8월에는 『공공외교법』이 발효되어 종합적이고 체계적으로 공공외교 전략의 수립과 정책의 추진을 할 수 있는 기반이 조성될 것으로 전망되고 있다. 그런데 『공공외교법』은 제1조에서 “이 법은 공공외교 활동에 필요한 사항을 규정하여 공공외교 강화 및 효율성 제고의 기반을 조성함으로써 국제사회에서 대한민국의 국가이미지 및 위상 제고에 이바지하는 것을 목적으로 한다”라고 규정함으로써 공공외교의 초점을 국가이미지 및 위상에 맞추고 있다. 초기 단계에서 우리의 공공외교는 한국을 알리고 국가이미지 개선하는 등 좋은 성과를 냈지만, 공공외교의 궁극적인 목적은 국가 이익의 증진이지 국가 이미지의 개선 그 자체는 아니다. 앞으로는 단순히 국가 이미지 개선을 목표로 하는 공공외교에서 실질적인 국가이익의 증진을 위한 공공외교로 발전하는 것이 바람직하다. 이 글에서는 이미지와 위상을 중심으로 한 공공외교를 공공외교 1.0으로, 국가이익을 중심으로 한 공공외교를 공공외교 2.0이라고 부르고 구분해 생각하고자 한다. 우리나라의 이미지도 좋아졌고, 무엇보다도 우리의 공공외교 역량이 강화되었기 때문에 이제부터는 실질적인 국익을 챙기는 의욕적인 공공외교, 즉 공공외교 2.0을 추진해 볼만 하다는 것이 이 글의 주장이다. 공공외교 2.0은 어떻게 추진하여야 할까? 첫째, 공공외교 2.0은 기존의 외교와 정책적 시너지를 살리면서 수행되어야 한다. 예를 들어 5년 단임 대통령제에서 ‘동북아평화협력구상’, ‘유라시아 이니셔티브’, ‘한반도 신뢰프로세스’ 등의 정책구상을 임기 내에 실현하기가 쉽지 않은데, 이런 경우에는 공공외교를 정책조합(policy mix)에 넣어서 정책의 효율성과 효과성을 높이는 것이 바람직하다. 그렇기 위해서는 공공외교를 문화외교나 국가 이미지를 개선하는 외교(공공외교 1.0)로만 생각하지 말고, 우리 정책을 상대국 국민을 대상으로 알리고 설득하는 적극적 소통수단(공공외교 2.0)으로 인식하고 활용할 필요가 있다. 『공공외교법』에서는 공공외교와 여타 외교 간의 시너지 증진에 관한 구체적인 언급이 없으나, 2016년 1월 외교부령에 의해 ‘정책공공외교담당관직’이 신설된 것은 공공외교와 여타 외교 간의 정책적 시너지를 염두에 둔 긍정적 조치라고 보인다. 둘째, 공급자 중심에서 수용자 중심으로 시각 전환이 필요하다. 공공외교란 우리의 목적을 달성하기 위하여 상대국 국민의 의식에 작용하여 그들이 우리에게 유리한 인식을 가지도록 하는 노력이다. 상대국의 국민은 역사, 문화, 종교, 인종 등에서 다양하고 이질적인 특징을 갖고 있으므로 우리가 보내는 메시지에 대해서 일률적으로 반응하지 않는다. 따라서 공공외교의 대상이 갖는 다양성과 이질성을 정확히 파악하고, 이를 공공외교 전략 및 정책의 수립과 추진에 반영하여야 한다. 즉, 표적 청중(target audience)에 맞는 ‘맞춤형, 쌍방향 공공외교’를 수행하여야 할 것이다. 『공공외교법』 제정의 의의 중 하나는 그간 국내 행위자 간에 벌어졌던 공공외교 수행체계의 수립과 주도권에 대한 논의와 경쟁이 『공공외교법』의 제정으로 일단락된 것이다. 2016년 1월 외교부령에 의해 ‘지역공공외교담당관직’도 신설된바, 이는 우리의 공공외교가 수용자 중심으로 발전하고 있는 것으로 해석할 수 있다. 공공외교의 잠재성과 한계 국제적으로 확대된 우리나라의 국익과 세계각지에서 활동하고 있는 우리 기업과 국민을 보호하기 위해서 이제는 전통적인 정부-대-정부 외교뿐만 아니라 상대국의 국민과도 소통하는 공공외교도 적극적으로 추진할 필요가 있다. 공공외교가 상대국 국민의 가슴과 마음을 얻는 것(to win the hearts and minds)이라고 한다면, 궁극적으로 가장 중요한 것은 공공외교가 아니라 우리의 외교적 목표와 실제 행동이다. 부시 대통령 집권기에 전 세계적으로 반미주의가 극에 달했던 이유는 미국의 공공외교가 실패했기 때문이 아니라 부시 행정부의 외교적 목표와 행동이 잘못되었기 때문이다. 외교적 목표와 행태에 근본적인 문제가 있을 때는 그러한 문제를 공공외교를 통해서 해결할 수도 없으며, 공공외교를 통해서 덮으려 하는 것 역시 장기적 관점에서 바람직하지 않다. 외교적 목표는 보편적 가치에 부합하는 것으로 설정해야 하며, 공공외교도 그러한 가치를 반영하는 것이 바람직하다. 또한 공공외교는 단순한 과학 실험이 아니다. 우리가 공공외교를 아무리 체계적으로 추진하더라도 상대국의 국민이 우리의 노력이 결국에는 우리의 이익을 증진하기 위한 행위라고 하는 점을 의식하는 순간 공공외교의 효과는 감소하게 된다. 그렇다고 해서 공공외교를 ‘은밀하게’ 하는 것도 해답이 아니다. 공공외교는 은밀할 수도 없고, 은밀해서도 안 된다. 공공외교는 이익 증진을 목적으로 하는 의도적 행위이지만, 상대방의 가슴과 마음을 얻기 위해서는 상대방과 공감대를 찾아내고 신뢰에 기초한 관계를 만들어내는 ‘예술’로 승화될 필요가 있다. 現 제주평화연구원 연구위원. 서울대학교 경제학과와 同 대학원 외교학과를 졸업한 후 UC, Berkeley 정치학과에서 박사학위를 취득하였음. UC, Davis, University of Washington, 이화여자대학교에서 강의했으며, 외교통상부 정책자문 위원으로 활동하였음. 국제정치경제, 핵 전략, 공공외교가 주요 관심분야이며, 최근 연구로 “한국형 공공외교 모델의 모색: 정책네트워크를 활용한 맞춤형, 과학적 공공 외교”와 “핵폐기 사례연구: 남아프리카공화국 사례의 함의와 한계”가 있음.

  재외공관은 재외국민과 재외동포를 보호하는 책임을 지는 우리 외교관들의 근무공간이고, 비상시에는 우리 국민과 재외동포의 최종적인 대피처이다. 따라서 재외공관의 안전은 외교관의 안전뿐만 아니라 재외국민과 재외동포의 안전과도 직결된다. 최근 북한의 권력층뿐만 아니라 일반 주민, 고등학생까지 탈북하는 현상이 발생하면서 이 점이 다시금 주목받고 있다. 북한은 연이은 탈북에 대한 보복을 목적으로 중국과 동남아에 10여 개의 테러조를 파견한 것으로 보도되었다. 이에 따라 망명신청을 한 북한 학생이 진입한 것으로 알려진 홍콩주재 우리 영사관에 대한 홍콩 당국의 대테러 경비가 강화되었다. 다행히 홍콩특구정부는 우리 영사관을 테러의 위협으로부터 지켜줄 수 있는 능력과 의사가 있지만, 그러한 능력이 없거나 의사가 부족한 나라도 없지 않다. 특히 테러가 빈발하고 있는 아프리카와 중동지역의 국가들에서는 주재국 정부의 협조를 기대하는 것이 어려울 수 있다. 또한, 홍콩 영사관의 경우 혹시라도 한중 관계가 소원해질 경우, 홍콩특구정부의 협조에 차질이 생길 가능성도 없지 않기 때문에 무조건 안심할 수는 없다. 우리나라는 과거 김선일 사건을 계기로 재외국민의 안전을 위한 많은 조치를 도입하였다. 외교부 내에는 재외국민보호과와 재외국민안전과가 신설되었고, 영사콜센터, 여행경보제도, 해외안전여행 홈페이지, 문자서비스, 신속해외송금제도, 신속대응팀과 같은 재외국민보호 서비스도 제공하고 있다. 이와 달리 재외공관이나 재외공관원을 보호하려는 조치는 그간 별로 취해지지 않아, 재외공관은 여전히 테러 위협의 ‘소프트 타깃’으로 남아있다. 현재 외교부 재외공관담당관실에서 공관에 대한 테러에 대비하는 경호와 보안시설에 관한 업무를 담당하고 있는데, 실제로 대테러 경호와 보안시설을 담당하는 인력은 1명에 불과하다. 더욱이 그 1명의 담당자는 경호나 보안 업무 외에도 “세출 예산 편성 및 결산, 국고채무부담행위 원리금 및 이자상환 사업”도 같이 맡고 있는 현실이다.(출처: 외교부 홈페이지) 우리 공관이나 공관원의 희생이 발생하고 난 이후 뒤늦게 안전을 강화하는 조치를 취하는 것보다는 선제적으로 안전 조치를 강화해서 재외공관과 공관원을 보호하는 것이 필요하다. 문제는 발생의 개연성이 높은 중대한 위험이 있더라도 사전에 적극적으로 대응하는 것은 심리적, 정치적으로 힘들다는 것이다. 그와 반대로 작은 위험이라도 일단 발생한 후에는 대대적으로 사후대응이 따르다가 시간이 경과하면서 무관심해지는 것이 일반적인 패턴이다. 물론 이러한 문제는 우리나라에만 국한된 것이 아닌 보편적인 현상이다. 멀리는 벵가지 사태부터 가깝게는 리퍼트 대사 피습 사건에서 짐작할 수 있듯이 재외공관과 재외공관원에 대한 테러공격의 위험에 가장 많이 노출된 국가는 미국인데, 미국의 경우에도 대형 테러공격이 연이어 발생하고 난 후에야 비로소 공관의 안전을 위한 조치들이 본격적으로 취해졌다. 이 글에서는 미국이 시행착오한 경험을 바탕으로 아래와 같이 재외공관과 공관원의 안전을 위한 제안을 하고자 한다.* 1. 외사안전 전담 직책과 조직의 필요성 현재처럼 1명의 직원이 재외공관의 대테러 경호와 보안시설에 관련된 업무를 담당하는 것은 빨리 개선되어야 한다. 미국의 경우에는 ‘외사안전 차관보’ 밑에 ‘외사안전국’과 ‘외사경호처’가 있어서 재외공관의 안전을 담당하고 있다. 우리나라의 여건상 그렇게 하는 것이 힘들다면 외교부의 기획조정실 내 외사안전관직을 신설하여 그 밑에 기존의 재외공관담당관, 외교정보보안담당관, 비상안전담당관을 두고 지휘하도록 하는 대안을 생각해 볼 만하다. 2. 사설 경호 인력 활용 미국의 경우는 ‘외사경호처’와 미군 해병대가 재외공관의 경호를 담당하고 있다. 미국처럼 별도의 조직을 창설하거나 군의 도움을 받는 것이 힘들다면, 차선책으로 사설 경호업체와 현지 채용 경호원을 이용하여 고위험국가 내 공관과 공관원을 보호하는 것이 필요하다. 우리나라의 경우 특히 특전사나 해병대를 전역한 장교와 사병이 많기 때문에 사설경호업체가 발달할 수 있는 여건이 우수하고, 현지채용 경호원의 경우 인건비 부담도 비교적 크지 않다. 3. 물리적 안전 강화 폭탄테러, 총격, 방화 등으로부터 공관이 보호될 수 있도록 기존의 건물은 보강하고, 신축되는 공관은 처음부터 보안을 염두에 두고 디자인하고 건축할 필요가 있다. 그리고, 특히 일반도로부터 거리유지, 방벽강화, 출입구 통제 등만 아니라 건물 내부에는 비상시 대피할 수 있는 안전실(safe room)을 마련하는 것이 바람직하다. 4. 현지 정보의 수집과 활용 주재 지역과 국가에 존재하고 있거나 예상되는 위험을 정확히 평가하고, 가능한 한 예측하는 것이 필요하다. 아울러 공관장과 공관 내 외사안전 담당자가 현지에서 수집된 정보와 분석을 활용하여 필요한 조치를 취하고, 만약 공관과 공관원의 안전을 보장하는 것이 불가능하다고 판단되면 공관의 폐쇄나 이전, 공관원의 철수까지 결정할 수 있는 권한을 공관장에게 부여하는 것을 고려해 볼 만하다. 다른 나라의 사례가 반드시 우리에게 적합하다고는 말할 수 없지만, 미국의 경우에는 재외국민과 공관원의 철수(ordered departure)에 관한 권한을 국무부 장관뿐만 아니라 현지 공관장도 보유하고 있다. 우리나라의 기업, 국민의 활동영역이 전 세계로 확대되면서 재외국민과 재외공관이 해외에서 처하게 되는 각종 위험이 증가하고 있다. 국제사회와 공조하거나 인류의 보편가치를 추구하는 우리의 외교에 대해서도 불만을 품는 개인이나 집단들이 있으며, 그러한 이들이 우리 국민이나 정부를 대상으로 테러행위를 할 가능성 또한 증가하고 있다. 해외에 있는 우리나라의 모든 소프트 타깃에 대한 보호는 불가능하지만, 최소한 우리 외교관의 근무지이고, 우리 국민과 동포의 최종적 대피처인 재외공관에 대한 안전을 강화하는 것이 필요하며, 위기가 발생할 때까지 기다리지 말고 선제적으로 대응하는 것이 바람직하다. _____ * 한인택, “외교안전(diplomatic security) 강화방안: 사례와 함의,” 제주평화연구원, 2016. 現 제주평화연구원 연구위원. 서울대학교 경제학과와 同 대학원 외교학과를 졸업한 후 UC, Berkeley 정치학과에서 박사학위를 취득하였음. UC, Davis, University of Washington, 이화여자대학교에서 강의했으며, 외교통상부 정책자문 위원으로 활동하였음. 국제정치경제, 핵 전략, 공공외교가 주요 관심분야이며, 최근 연구로 “한국형 공공외교 모델의 모색: 정책네트워크를 활용한 맞춤형, 과학적 공공 외교”와 “핵폐기 사례연구: 남아프리카공화국 사례의 함의와 한계”가 있음.

  2015년 9월 UN총회에서 193개국이 합의한 2030 개발의제인 ‘지속가능발전목표(Sustainable Development Goals, SDGs)’는 2030년까지 15년간 국제사회가 지향하는 발전이정표라고 할 수 있다. 지속가능발전목표는 사람, 번영, 지구, 평화, 파트너십의 5P(peace, prosperity, planet, peace, partnership) 구성요소에 기반을 두어 17개의 목표와 169개의 세부목표를 제시하였다. SDGs는 2001년부터 2015년까지 개발과 관련된 글로벌 규범의 기준이 되었던 새천년개발목표(Millennium Development Goals, MDGs)를 대체하는 과정에서 아직 달성되지 않은 MDGs 목표를 계속 추진해야 한다는 주장과 새로운 대안적 목표를 제시해야 한다는 주장 간의 차이를 넘어 결국 사회개발 중심의 MDGs를 계승하면서 새롭게 경제발전, 불평등, 지속가능한 환경과 평화 아젠다 등을 포함하였다. SDGs의 목표가 포괄적이고 변혁적임에도 불구하고, 일부에서는 목표와 세부시행과제가 지나치게 많고 230개의 측정지표까지 고려하면 개별 국가가 이 모두를 이행하기에는 비현실적이라는 비판도 한다. 그러나 대부분의 개도국과 선진국, 시민사회, 국제기구 등의 개발주체들은 현재 인류가 당면하고 있는 복합적인 문제들을 해결하기 위해서는 이러한 포괄적 접근이 불가피하다는 입장을 견지하고 있다. 여기서 우리가 주목할 부분은 평화가 독립적인 목표(SDGs의 16번째)의 범분야 이슈로 포함되었다는 점이다. SDGs의 16번째 목표는 “지속가능발전을 위한 평화롭고 포용적인 사회를 증진하고 모두가 정의에 접근할 수 있게 하며, 효과적, 책무적, 포용적 제도를 구축한다”이다. Post 2015 개발아젠다가 본격적으로 논의되기 시작한 2012년에만 해도 UN의 정치적 현실을 고려할 때 평화가 글로벌 발전 아젠다에 포함될 거라고 예상하기 어려웠고, 이후의 협상과정에서도 가장 논쟁적인 이슈이기도 했다. 평화의 2030 개발 아젠다 포함에 대한 논쟁 평화, 거버넌스, 정의를 post-2015 아젠다에 포함할 것인가, 포함한다면 어떠한 비중과 방법으로 할 것이냐는 문제는 드래프트 작성을 담당한 공개작업반(Open Working Group)의 논의과정에서 가장 논쟁적인 이슈였다. 평화와 관련된 핵심 쟁점은 많았지만 일부 국가가 제기한 내용은 크게 세 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 평화를 포함하면 개발아젠다가 ‘안보화’할 우려가 있다. 둘째, 평화는 post-2015 논의과정에서 범주를 제시한 ‘Rio+20 아젠다’에 포함되어 있지 않다. 셋째, 개발은 평화를 가져오지만, 평화는 개발을 가져올 수 없다. 이와 더불어 해결해야 할 과제 중의 하나는 불법자금흐름이나 무기거래와 같은 초국가적 분쟁요인을 과연 선진국들이 논의할 준비가 되어 있느냐 하는 점이다. 공개적으로는 평화가 포함되는 것을 찬성하면서도 개별 국가의 국익을 포기할 의향이 있는가 하는 점은 불투명하였다. 브라질과 니카라과를 비롯한 일부 국가들은 만약 post-2015 아젠다에 평화조항이 들어간다면, 개발 프레임워크가 전반적으로 ‘안보화’할 위험이 있다고 주장하였다. 이 주장에 따르면 개발원조가 사람들의 복지와 발전에 쓰이기보다는 특정 국가의 안보 아젠다를 실현하는데 사용될 수 있다고 본다. 그러나 이러한 주장에 대해 평화이슈 옹호 측은 목표의 성격을 사람들의 안전에 초점을 두면서 반대 측을 설득하였다. 즉 개발 아젠다나 개발원조의 ‘안보화’ 우려가 전혀 근거가 없는 것은 아니지만, 빈곤감소와 지속가능발전을 위해서는 평화와 안정유지가 불가결한 요소라는 점을 강조하였던 것이다. 구체적으로 국가안보나 국제평화나 안보 이슈는 의도적으로 다루지 않고, 평화 관련 세부목표의 성격을 사람들로 하여금 폭력과 불안으로부터 벗어나게 하는 방향으로 제한하였다. 이와 관련하여 평화 관련 목표가 주권침해의 가능성을 가질 수 있다는 우려에 대해서는 post-2015 아젠다가 강제성이 없는 국제규범이니만큼 이를 통해 군사개입에 대한 어떠한 법적 기반을 제공하지 않는다고 주장했다. Post-2015 개발 아젠다에 대해 UN논의의 출발점이 되는 ‘Rio+20’이 사회, 경제 발전 및 환경보호를 세 축으로 하고 있으므로 평화를 포함할 의무가 없다는 주장에 대해서 평화옹호자들은 평화증진이 지속가능발전을 위한 ‘Rio+20’ 아젠다에 기초하면서 동시에 더욱 강화될 것이라는 대응논리를 전개했다. 실제로 1992년 리오선언 제22원칙은 “평화, 개발, 환경보호는 상호의존적이고 불가분의의 관계”라고 밝히고 있다. 또한 ‘Rio+20’이 2030 개발 아젠다 논의의 중요한 출발점인 것은 사실이지만 어느 조항에도 사회, 경제 발전 및 환경보호 아젠다만을 다뤄야 한다는 지침은 없을 뿐만 아니라 다양한 국제사회의 의견을 수렴해야 한다는 점을 주장했다. 결국 ‘Rio+20’ 아젠다 역시 폭력적 갈등과 불안정을 감소시키지 않고는 목표를 달성할 수 없다는 점을 담고 있다는 주장이 설득력을 얻게 되었다. 평화 이슈 배제를 주장하는 측은 평화와 개발이 일방적 관계를 가진다는 입장이었다. 즉 평화, 안보와 개발이 상호연관성을 가지고 있지만, 분쟁과 불안정의 주원인은 빈곤과 불평등이며, 저개발, 빈곤과 불평등을 post-2015 아젠다의 우선순위에 두고 이행함으로써 결과적으로 분쟁이 감소하고 평화가 확보될 수 있다고 보았다. 그러나 평화 이슈 포함을 주장하는 측은 불안정과 부패가 있고 또 비포용적 사회에서도 경제발전이 가능한 건 사실이지만, 동시에 이러한 발전은 장기간 지속되기 어렵다고 주장했다. 또한 내부 갈등요인을 도외시하는 개발프로그램은 실제로 갈등요인을 악화시킬 수 있으며, 폭력이 통제되지 않는 사회에서는 개발목표를 달성하기가 훨씬 어렵다는 사실을 강조하면서, 개발과 평화의 관계는 역사적 사실에 입각해서 판단해야 한다고 밝혔다. 개발과 평화의 상관관계 개발과 평화의 관계는 현재 전 세계적 폭력과 분쟁 현황을 살펴보면 더욱 분명해진다. 통계적으로 절대빈곤은 분쟁의 위험이 높은 지역에 더욱 집중되어 있다. 2005년에는 절대빈곤 상태에 있는 세계인구의 20%가 분쟁지역이나 취약국가에 살고 있었다. 그러나 2015년에는 이 비율이 43%까지 증가했으며, 최상의 시나리오를 가정하더라도 2030년에는 63%까지 증가할 것으로 추정된다. 절대빈곤상태가 집중된 지역에서는 분쟁과 불안정이 절대빈곤을 탈출하기 어렵게 할 것이라는 것은 쉽게 예측할 수 있다. 최근에는 전쟁을 포함한 군사적 분쟁이 급격하게 증가하였다. 특히 2014년은 1989년 이래 분쟁으로 인한 사상자가 가장 많은 해였다. 이 중 시리아 내전의 사상자가 가장 많지만, 다른 지역에서도 무력분쟁으로 인한 사상자 수가 늘어났다. ‘웁살라 갈등데이터 프로그램(Uppsala Conflict Data Program)’은 “2013년에 가장 사상자가 많았던 10개의 분쟁사례 중에 8개가 2014년 더욱 폭력화”되었다는 점을 밝히고 있다. 또한, 세계인구 중 122명 당 한 명은 난민, 강제이주자, 또는 망명을 신청하였는데 이는 분쟁과 폭력문제 해결 없이는 개발의 성과를 성취하기 어렵다는 현실을 보여준다. 평화가 SDGs에 포함되어야 하는지에 대한 논리는 단순하지 않다. 절대빈곤인구를 반으로 감소시키자는 MDGs의 첫 번째 목표는 중국과 인도의 경제성장에 힘입어 목표연도인 2015년에 달성되었다. 그러나 2030년까지 절대빈곤을 포함한 모든 형태의 빈곤을 지구상에서 종식시키자는 SDGs의 첫 번째 목표는 분쟁문제 해결 없이는 불가능하므로 SDGs에서 개발과 평화는 불가분의 관계를 가진다고 보는 것이다. 이는 2030년까지 전 세계 절대빈곤인구의 75%가 분쟁이 심한 국가에 거주할 것으로 예측한 연구결과에서도 뒷받침된다. 또한, 무력분쟁과 불안정이 MDGs 달성의 장애 요인으로 작용한 경험도 평화가 개발 아젠다에 있어 우선순위를 가지게 하는 이유가 되었다. 1981년부터 2005년까지 심각한 폭력사태를 경험한 국가는 폭력사태를 경험하지 않은 국가보다 빈곤율이 21% 높다는 연구가 있으며, 2015년에 MDGs 8개 목표 중 단 한 개도 달성하지 못한 일곱 개 국가는 모두 심각한 폭력사태에 영향을 받았다. 개발에서 평화의 중요성은 자원의 효과적 사용 측면에서도 강조된다. 2012년에만 폭력사태에 대응하는 비용이 미화로 약 9조 5천억 달러에 달했다. 2014년에는 전 세계적으로 보면, 공적개발원조(ODA)로 미화 1달러가 사용될 때 국방비는 13달러가 지출되었다. 더불어 폭력에 따른 비용은 단지 개도국만의 문제가 아니라 선진국에도 해당되며 전 세계적으로 50만 명이 넘는 인구가 매년 폭력에 희생되어 사망하고 있다. 예컨대, 2011년에는 영국에서 일어난 폭동으로 약 3억 파운드에 달하는 손실과 복구비용이 발생하기도 하였다. 이는 평화와 개발의 연계목표가 더 이상 개도국만의 과제가 아니라 모든 개별국가들에게 ‘보편적’으로 적용된다는 점을 시사한다. 나가며 SDGs는 그동안 개발과 평화의 관계에서 경제적 성장과 불평등 해소가 비폭력과 평화를 가져올 수 있다는 주류적 개발담론에 대하여, 그 반대의 인과관계도 가능할 뿐만 아니라 평화 없이는 경제발전과 사회발전, 지속가능한 환경이 유지될 수 없다는 점을 국제사회가 합의한 전환적 계기였다. SDGs가 지나치게 많은 목표와 세부이행과제로 실현가능성이 낮거나 개별 국가들이 선택적으로 목표를 우선순위화해서 실행할 것이라고 비판받고 있지만, 향후 15년간 지구적 빈곤과 사회, 경제, 환경 문제해결에 대한 방향을 제시하고 있다는 점은 부인할 수는 없다. 특히 거버넌스 및 정의와 연계하여 평화이슈가 포함된 것은 한국사회가 가지고 있는 민주주의 심화 과제 같은 국내 정책과도 연결된다. 향후 비폭력, 안정과 평화를 위한 노력이 지구적 빈곤문제 해결에 효과적으로 기여할 수 있는 방안에 대한 국내 차원의 심층연구를 기대해 본다. 現 경희대 공공대학원 원장 및 국제개발협력연구센터 센터장. 현재 한국국제개발협력학회장과 한국정치학회 부회장, 외교부 정책자문위원과 한국국제협력단 비상근이사 및 총리실 국제개발협력위원회 민간위원으로 활동하고 있음. 서울대 정치학과 졸업, 미 펜실베이니아대학 정치학과 석사 졸업 및 박사과정 수료 후 경희대에서 정치학 박사 학위를 취득하였음. 주요 연구분야는 국제개발 분야를 중심으로 ODA 정책, 개발 파트너십, 개발 NGO 등 임. 주요 저서와 역서로는 『시민사회와 국제개발협력(2015)』(저서), 『구성주의 이론과 국제관계 연구 전략(2011)』(공역) 등이 있음.

  On 23 November 2016, Hong Kong’s Customs authorities at Kwai Chung Container Terminal impounded nine Singapore Armed Forces (SAF) Terrex infantry carrier vehicles (ICV), after what appears to have been a routine inspection. The Terrex ICVs were being shipped from the southern Taiwan city of Kaohsiung to Singapore, having taken part in routine training exercises that the SAF conducts in Taiwan. This incident occurred against a backdrop of frosty relations between China and Singapore. This dip in the China-Singapore relationship started with Singapore’s response to the 12 July 2016 ruling by the Arbitral Tribunal constituted under Annex VII to the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea on the South China Sea dispute; China interpreted Singapore’s response as an anti-China stance. It did not help that the United States has conducted a number of freedom of navigation operations (FONOP), in some cases involving P-8 aircraft that had taken off from SAF air bases. The relationship further soured in September, when Singapore’s Ambassador to China, Stanley Loh, issued an open letter on 26 September to the editors of China’s Global Times newspapers, rebutting a Global Times report alleging that the Singapore delegation to the Non-Aligned Movement Summit meeting earlier that month had raised the issues of the South China Sea and the Arbitral Tribunal’s ruling. An underlying issue is also Singapore’s unofficial relationship with Taiwan, and the SAF’s maintenance of training facilities in Taiwan. In the past, China had maintained a studied silence with regard to this unofficial relationship. That did not stop China from attempting to “wean” Singapore off this relationship, such as an offer to Singapore of access to training facilities in Hainan, which Singapore had refused. Singapore’s Response Singapore’s responses have been restrained. No mention has been made about the cooling in China-Singapore relations. Foreign Minister Vivian Balakrishnan asserted that “Singapore will not allow any single issue to hijack its longstanding, multifaceted relationship with China.” At the Straits Times Global Outlook Forum on 29 November, he further stated, “It’s not a strategic incident; I don’t lose any sleep over it.” Defence Minister Ng Eng Hen reiterated Singapore’s commitment to the One China policy; he was also careful to not speculate, at least publicly, on the reasons for Hong Kong’s Customs authorities to inspect the cargo. Nevertheless, his response can be seen as somewhat more muscular, when he stated that Singapore will “exercise our full rights in recovering our assets.” Is China Becoming More Muscular? It is certainly tempting to see this incident as further evidence of China adopting a more muscular stance with regards to East Asia. However, there are, as always, at least two sides to this. Writing for The Straits Times on 6 December, Angela Poh and Chang Jun Yan have advocated caution against inferring too much into China’s motives. After all, as they argue, it could have been a simple administrative error that led to the SAF vehicles being impounded by Hong Kong’s Customs authorities. In his initial reaction to the incident, Defence Minister Ng also counselled against speculating as to the reasons for this incident. Furthermore, the impoundment of the Terrex ICVs is not unprecedented. In 2010, Hong Kong Customs impounded a South Korean K-21 light tank that was being shipped back to South Korea after being part of a defence exhibition in Saudi Arabia; apparently, the shipping company had failed to file the proper import and export licenses for strategic materials. In 2000, five Soviet-made armoured personnel carriers ordered by China Aviation Industry Supply and Marketing and bound for Tianjin were impounded. However, such a cautious interpretation of China’s intentions, however politically and strategically admirable, may be counter-intuitive. To begin with, this is not the first time Singapore had shipped military cargo from Taiwan to Singapore through Hong Kong. Up to this point, there had been no prior incident. The conjunction between this event and the backdrop of souring China-Singapore relations might plausibly be mere coincidence; however, the two could also be connected. Furthermore, at the point of writing, no explicit reasons for the impoundment have been forwarded by either China’s Foreign Ministry or Hong Kong Customs. If it was indeed an administrative error, this could have been quickly and clearly communicated, the shipping company could have taken the necessary steps to correct the error, and the cargo could have been on its way to Singapore. The fact that no explicit reasons have been forwarded thus far therefore undermines the “administrative error” argument. Seen in the light of Chinese behaviour in East Asia in 2016 – its angry responses to the South Korean deployment of THAAD, its construction of artificial islands in the South China Sea, amongst others – it is indeed difficult to escape the conclusion that China is becoming more muscular in regional affairs. Options for East Asia If this is indeed true, is East Asia on the cusp of a Melian Dialogue? If so, then what options do other countries in East Asia have? A widespread concern in East Asia is the prospect, however likely, of the United States becoming less involved in regional security, with the looming inauguration of Donald Trump as the President of the United States. Trump, after all, had on occasions alleged that the United States’ allies in Europe and Asia had been enjoying a free ride, that the United States had underwritten security in Europe and Asia without its regional allies committing sufficient resources to ensure their own security. If the United States does disengage from East Asia, this then creates a potential vacuum into which an increasingly powerful China will surely step. For some countries – such as the Philippines under the Duterte administration – this is a potentially welcome development. However, for the United States’ traditional allies in Asia – Japan and South Korea in particular – an East Asia dominated by China without the countervailing influence of the United States is surely a potentially negative development. For countries who believe that East Asian security is best guaranteed by an infrastructure that includes both the United States and China – and Singapore is paramount amongst such countries – a China-dominant East Asia is also not a positive development. But what can such countries do? Donald Trump had suggested – whether serious or otherwise – that Japan might become a nuclear weapon state. For Japan and the rest of East Asia, this is an unpalatable option. But if the United States disengages, Japan may have no choice but to transform its existing peaceful nuclear energy programme into a weapons programme. If nothing else, Japan – and South Korea, for that matter – will have to demonstrate to the Trump administration that it bears a concomitant burden to regional security efforts. This may be sufficient in persuading Trump to remain engaged in Asian security efforts. For countries like Singapore, however, the options are rather more limited. Singapore, specifically, has always adopted a posture that emphasizes international law; this was precisely its response to the South China Sea ruling, that all states involved had to respect international law on the issue. International law, however, provides scant comfort in the event that China exercises an Asian Melian Dialogue, where China will do what it wants, and the rest of East Asia will suffer what it must. Bernard F.W. Loo is an Associate Professor at the S. Rajaratnam School of International Studies, Nanyang Technological University, Singapore. He is concurrently the Coordinator of the Master of Science (Strategic Studies) degree programme. Tag

  2016년 11월 23일, 홍콩세관당국은 콰이충 컨테이너 터미널에서 일상적인 검열 이후 싱가포르군(SAF)의 테렉스 보병수송용 장갑차(ICV) 9대를 압수했다. 압수된 테렉스 장갑차들은 대만에서 싱가포르군이 실시한 정기군사훈련에 참가한 후 대만의 남부도시 가오슝에서 싱가포르로 해상운송 중이었다. 이 사건의 배경에는 중국과 싱가포르의 냉랭한 관계가 있다. 중국-싱가포르 관계의 후퇴는 남중국해 분쟁과 관련하여 1982년 유엔 해양법협약 제7부속서에 따라 설립된 중재재판소의 2016년 7월 12일 자 판결에 대한 싱가포르의 반응에서 비롯되었는데, 중국은 싱가포르의 반응을 반(反)중국적 입장으로 받아들였다. 미국은 항행자유작전(FONOP)을 여러 차례 실시했는데, 싱가포르군 공군기지에서 P-8 초계기가 몇차례 이륙했었다는 점은 관계에 도움이 되지 않았다. 중국-싱가포르 관계는 9월에 더욱 악화되었다. 스탠리 로(Stanley Loh) 주중 싱가포르대사는 중국 글로벌 타임즈의 편집자들에게 보낸 9월 26일자 공개서한을 통해 9월 초에 열린 비동맹운동정상회의에 참가한 싱가포르 대표단이 남중국해와 중재재판소 판결 문제를 제기했다는 내용을 주장한 중국 글로벌 타임즈의 보고서를 반박하였다. 또 다른 근본적인 문제는 대만과의 비공식적 관계와 대만 내 싱가포르군의 군사훈련시설 유지이다. 과거에 중국은 이러한 비공식적 관계에 대하여 의도적으로 침묵을 지켜왔다. 하지만 싱가포르가 거절했던 하이난 군사훈련시설 사용 제안과 같이 싱가포르가 대만과의 관계를 “끊도록 하려는” 중국의 시도는 계속되었다. 싱가포르의 반응 싱가포르는 중국-싱가포르 관계의 냉각에 관하여 어떠한 언급도 하지 않고, 반응을 자제하고 있다. 비비안 발라크리샤난(Vivian Balakrishnan) 외무장관은 “싱가포르는 중국과의 장기적이고 다면적인 관계를 해치는 어떠한 것도 허락하지 않을 것”이라고 주장했다. 더 나아가 그는 1월 28일 스트레이츠 타임즈의 글로벌 아웃룩 포럼에서 “그것은 전략상 중요한 사건이 아니므로, 전혀 걱정하지 않는다”라고 언급하였다. 응엥헨(Ng Eng Hen) 국방장관은 싱가포르가 하나의 중국 원칙을 잘 지키고 있다고 반복하면서, 홍콩세관 당국이 화물을 검색한 이유에 대해 공개적으로 억측하지 않도록 조심했다. 그럼에도 불구하고 그는 다소 강경하게 싱가포르가 “자산을 되찾기 위해 모든 권리를 행사할 것”이라고 밝혔다. 중국은 더욱 강경해지는가? 이 사건을 중국이 동아시아에 있어서 더욱 강경한 입장을 채택하고 있다는 또 다른 증거라고 보는 것은 분명 솔깃한 일이다. 하지만, 여기에는 적어도 양면이 존재한다. 12월 6일 자 스트레이츠 타임즈 기고문에서 안젤라 포(Angela Poh)와 창준얀(Chang Jun Yan)은 중국의 동기에 대하여 지나친 추론을 삼가도록 주의를 촉구했다. 그들의 주장처럼 홍콩세관 당국의 싱가포르군 차량 압수로 이어진 것은 결국엔 단순한 행정상의 착오일 수도 있을 것이다. 응 국방장관도 이 사건의 초기 대응시 사건의 이유에 대해 추측을 하지 않을 것을 충고하였다. 더욱이, 테렉스 보병수송장갑차의 압수는 전례가 없는 것이 아니다. 2010년 홍콩세관은 사우디아라비아 국방박람회에 참가 이후 한국으로 회송 중이던 한국의 K-21 경전차를 압수했는데, 그 이유는 명백하게 운송회사가 전략물자에 적합한 수출입 허가를 제출하지 못했기 때문으로 보였다. 2000년 중국항공산업 서플라이 &; 마케팅사의 발주로 톈진으로 향하던 소련제 병력수송장갑차 5대가 압수되었다. 하지만 중국의 의도에 대해 이렇게 조심스러운 해석은 정치적으로나 전략적으로 아무리 훌륭하다고 해도 직관에 반할 수 있다. 우선, 싱가포르가 대만에서 홍콩을 통과하여 싱가포르로 군사 물자를 이송한 것은 이번이 처음이 아니다. 그러나 지금까지 이런 선례가 없었다. 이 사건과 중국-싱가포르 관계 악화가 동시에 발생한 것은 단순한 우연의 일치인 것처럼 보일 수도 있지만, 이 둘은 관련이 있을 수도 있다. 더욱이, 글을 쓰는 당시 중국 외교부나 홍콩세관은 압수에 관한 어떤 명백한 사유를 제시하지 않았다. 정말로 행정상의 착오였다면 이에 관해 빠르고 분명하게 의사소통이 이루어져야 했고, 운송회사가 착오를 바로잡는데 필요한 조처를 했어야 하며, 화물이 싱가포르로 향하고 있어야 했다. 이제까지 어떤 명백한 이유를 밝히고 있지 않다는 점은 “행정상 착오”라는 주장을 약화시키고 있다. 2016년 동아시아에서의 중국의 행태는 무엇보다도 한국의 사드 배치에 대한 성난 반응과 남중국해에 인공섬 구축 등 중국이 지역 문제에 있어서 보다 강경해지고 있다는 결론을 피하기 어렵다. 동아시아의 선택 이것이 사실이라면, 동아시아는 멜로스 대화(Melian Dialogue)의 문턱에 들어온 걸까? 그렇다면 다른 동아시아 국가들의 선택은 무엇인가? 도널드 트럼프의 미국 대통령 취임이 다가오면서 동아시아에 널리 퍼진 관심사는 미국이 지역안보에 어쨋든 덜 관여할 것이라는 전망이다. 트럼프는 유럽과 아시아의 미동맹국가들이 안보에 대해 무임승차를 하고 있으며, 미국은 지역 동맹국들이 자신의 안보를 지키기 위한 충분한 자원을 쓰지 않아도 미국이 유럽과 아시아의 안보를 보장해왔다고 때때로 주장해왔다. 미국이 동아시아에서 철수한다면, 이는 더욱 강력해지고 있는 중국이 분명히 들어오게 될 잠재적 진공상태를 만들게 된다. 두테르테 정부 하의 필리핀과 같은 몇몇 나라에서는 이는 환영받을 가능성이 있는 변화이다. 하지만 미국의 전통적인 아시아 동맹국에 속하는 일본과 한국에는 동아시아가 미국의 대항력 없이 중국에 지배되는 것은 부정적일 수 있는 변화이다. 동아시아의 안보가 미국과 중국 양국을 포함한 지역체제에 의해 가장 잘 보장된다고 믿는 나라들 중 싱가포르는 가장 대표적인 국가이다. 중국이 지배하는 동아시아는 긍정적인 변화가 아니다. 그렇지만 이들 국가들이 무엇을 할 수 있는가? 도날드 트럼프는 일본이 핵무기보유국이 될 수도 있다고 제안했었다. 일본과 동아시아의 다른 국가들에게 이는 받아들이기 쉽지 않은 선택이다. 그러나 미국이 철수한다면, 일본은 기존의 평화적 핵에너지 프로그램을 핵무기 프로그램으로 전환하는 것 외에는 선택의 여지가 없을 것이다. 적어도 이 문제에 관한 한 일본과 그리고 한국은 트럼프 행정부에 지역안보협력에 따르는 부담을 지고 있다는 것을 보여 주어야만 할 것이다. 이는 트럼프가 아시아 안보 협력에 계속 참여하도록 설득하는데 충분할 수도 있다. 하지만 싱가포르와 같은 국가들에게는 선택이 훨씬 더 제한되어 있다. 싱가포르는 항상 국제법을 강조하는 자세를 취해왔으며, 이는 모든 관련 국가들이 사안에 관한 국제법을 존중해야 한다는 남중국해 판결에서도 동일하였다. 그러나 중국이 중국은 자신이 원하는 것을 하고, 동아시아 국가들이 고통을 겪게 될 수 있는 아시아의 멜로스 대화를 진행할 경우, 국제법은 별다른 위안을 제공할 수 없는 것이 현실이다. 現 싱가포르 난양기술대학교 라자라트남국제학대학원의 부교수 및 전략연구 석사프로그램의 코디네이터.

  “Who will speak for the fish?” This was a rhetorical question asked during an Asia-Pacific track-two security dialogue in Kuala Lumpur last year. In recent years, government officials and scholars have engaged in heated debates over territorial disputes in the South China Sea (SCS). Despite the intense conflict between littoral states, there has been no strong disagreement regarding the ongoing destruction of the SCS marine environment due to natural and man-made factors. The lack of a comprehensive framework for cooperation is the biggest challenge for preserving the SCS marine environment. This is compounded by an atmosphere of strategic distrust as well as the fact that it has become an arena for major power competition. The sheer scale and complexity of the environmental issues demand a sense of urgency and the political will to shelve disputes in order to implement stop-gap measures and undertake marine preservation projects. An approach that incorporates an appreciation of the marine environment as a vulnerable area for human security is necessary for pursuing cooperation among states around the South China Sea. Collective Action Problem The significance of preserving the SCS marine ecosystem cannot be overemphasized. It distinguishes itself as a center of global marine biodiversity. Almost 120 million people living on its coasts depend on its rich marine resources for their livelihood. It is also a global maritime corridor given the sheer traffic of sea vessels that annually pass through it. To complicate things further, it is also a hotspot for maritime piracy and other transnational crime. Even with all these interlocking security issues, the imperatives for regional cooperation do not clearly impose themselves on the states surrounding the SCS. Marine scientists have already raised numerous alarms on the destruction of the SCS, particularly its coral reefs. One-fifth of its reefs are already destroyed while another fifth is under threat. Overfishing prompted by increasing demand for seafood is taking a toll on fish stocks. The recent arbitral ruling on the case filed by the Philippines against China reinforced the extent of marine destruction in the SCS. However, the ruling pinned the blame solely on China’s land reclamation activities in the Spratly Islands and its complicity in allowing its fishermen to harvest endangered marine species. While these actions are supported by facts, other states have also contributed to the ecological destruction. It is fair to say that all the states concerned have failed to fulfill their obligations to protect and preserve a rare and fragile marine ecosystem within a semi-enclosed sea. The lack of serious cooperation at the state level has not prevented initiatives from nongovernmental organizations, scientists, and researchers such as the Coral Triangle Initiative and PEMSEA (Partnerships in Environmental Management in East Asian Seas). These groups have made strides in promoting collaborative research and finding innovative solutions to environmental problems in the SCS. But without the support of governments, their impact will be limited as most of their recommendations have yet to be implemented as official policy. The most critical policy agenda is a comprehensive regional framework for cooperation aimed at protecting the SCS marine environment. What exists are disparate efforts either between neighboring countries or within Southeast Asia. There is little doubt that this lack of cooperation mostly stems from the ongoing territorial and maritime disputes between claimant states. While China and South Korea have successfully cooperated to protect the marine environment in the Yellow Sea, for example, a similar joint endeavor remains a distant goal in the SCS. Bilateral Cooperation Frameworks: Marine Protected Areas Along the fringes of this year’s Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) leaders meeting, Philippine President Rodrigo Duterte announced a unilateral no-fishing zone in the internal lagoon of Scarborough Shoal. The lagoon is a fish-spawning area and is critical to preserving the marine ecosystem and allowing fish stocks to replenish. Future steps could include making the shoal a marine protected area (MPA), which could protect existing coral reefs and endangered marine life. This step would also likely prevent further land reclamation since the area would be a marine sanctuary. The Chinese government seemed open to Duterte’s no-fishing zone idea and has not vehemently opposed it despite China’s stringent sovereignty claims in the area. Experts have expressed apprehension and skepticism with Duterte’s proposal. They argued that it is a stop-gap measure that might be detrimental to the Philippines’ territorial claims in Scarborough Shoal. Many also see it as a form of appeasement given the Philippines’ attempt to rekindle relations with China. The lack of strategic trust underpins these pessimistic interpretations. But could China’s openness and its plan to offer a bilateral fishing deal with the Philippines be preliminary steps toward a latent compliance to the arbitral award of the tribunal? Will small states like the Philippines provide China the necessary space to save face given the arbitral ruling? Making the Scarborough Shoal a MPA under the joint protection of China and the Philippines could provide a model of marine environment cooperation in the SCS. This measure is in line with the concept of stewardship established by diplomats and security specialists. Cooperation on “softer” security issues such as marine protection can lead to mutual confidence required in cooperative security arrangements. Role of Track-Two Diplomacy There is still a lot of effort needed to build confidence regarding issues on the SCS. This is where track-two diplomacy can become a catalyst for new ideas and knowledge to facilitate cooperation. For example, a study group on marine environment cooperation of the Council for Security Cooperation in the Asia-Pacific has gathered marine scientists, security experts, diplomats, and other stakeholders to develop innovative solutions and actionable policy recommendations. A new network of think-tanks between China and ASEAN countries aims to promote joint research on the South China Sea. These initiatives seek to bridge the often separate worlds of science and policy. However, the success of these initiatives and their impact on official policy depend on the de-escalation of the political tensions in the SCS. It is also dependent on the ability of powers, big or small, to exercise mutual restraint and exhibit trustworthy behavior. Only then can they credibly speak not only for their people but also for the fish and the marine ecosystem in the South China Sea. Aries A. Arugay is currently a visiting fellow at the Jeju Peace Institute. He is Associate Professor of Political Science at the University of the Philippines in Diliman and Executive Director of the Institute for Strategic and Development Studies in Manila.