제주평화연구원

  The United States government has labored persistently and strenuously to improve China’s human rights practices for many years. Despite such efforts by Democrats and Republicans, Presidents and the U.S. Congress, there have been relatively few victories achieved as measured against the effort exerted. To be sure, without such pressure human rights practices may have worsened in some cases and many prominent, Chinese human rights activists might not have been released. Yet, since the thawing of relations between the U.S. and China in the 1970’s, and especially after the Tiananmen Square incident in 1989, Chinese human rights conditions have changed predominantly in response to Chinese interests rather than US attempts to shame or coerce improvements. The chart below, using the well-known Cingrinelli-Richards scale of human rights protection and measured on a 0-8 scale, shows the ebb and flow of human rights over time in China. Despite continual pressure on China regarding political prisoners, religious freedom, Tibetan rights, family planning and attempts to link changes in such policies to Most Favored Nation Status, WTO membership, and a host of other issues, Chinese human rights protections still rank among the lowest in the world. I argue here that however one might conceptualize or measure human rights in China, the United States will likely not exact significant, systemic human rights changes in China with its current approach.  First, and perhaps foremost, to exert influence over another nation on issues that have profound consequences for sovereignty requires considerable power and leverage. The US has significant influence in some policy areas because of its military hegemony, close ties with key neighboring states, its intellectual capital and other tools. But because the United States is so dependent upon China to finance its ever-growing debt burden, China holds the ultimate trump card in their relationships. China is the largest holder of US debt (approximately 846 billion dollars in July 2010 )(http://www.ustreas.gov/tic/mfh.txt). The US also imports very heavily from China and has used its cheaply-priced goods to keep the U.S. cost of living quite low. Given such dependency, the debtor nation is hardly in a position to bargain, especially on a matter vital to Chinese interests. The Chinese understand this power disparity and can, with a well-timed comment regarding their willingness to purchase more US debt, influence the U.S. economy. The United States economic dependence on China diminishes the degree of leverage the U.S. can exert on China, while the Chinese dependence upon American willingness to buy its products does not accord a similar degree of U.S. influence over China.  The U.S. has also politicized the cause of human rights by linking it to various and sundry other policy initiatives vis a vis China (most especially economic issues), by condoning violations of human rights by other governments when US national interests are at stake, and by countenancing its own violations of human rights in the war on terror. Such actions, while understandable and predictable from a realpolitik perspective, become the counter-arguments used by others to point out the flaws and hypocrisy in U.S. admonitions on human rights. If human rights are excusable against terrorists then labeling regime opponents as terrorists can deflect criticism. If the U.S. is lukewarm in its condemnation of human rights abuses perpetrated by friendly governments in Africa or Asia, the Chinese can then argue the promotion of such goals is meant to serve a national interest rather than a global value. All such debates ultimately serve to confuse and conflate human rights with politics, which tarnishes the reputation of the ideal and undermines the arguments of states like the U.S. that seek to advance this cause. Politicization of human rights undermines the cause and provides the Chinese ample ammunition to question U.S. sincerity and deflect US attempts to change its practices.  Promotion of human rights in China is also extremely difficult because of China’s deep and enduring concern for its sovereignty rights. Hence, as a result of strong sovereignty norms we see China’s predicable and marked antipathy toward Western “naming and shaming” campaigns that seek to bring pressure on governments to reform their policies. U.S. efforts to push Chinese leaders to open up their political processes and take steps to insure personal integrity rights will generally run afoul of leaders with long memories of past periods of upheaval and concern for their own political survival. As well, with such an immense bureaucracy with vested interest in the maintenance of the Chinese political system, the US is no more apt to gain traction against such powerful actors than it is to move its own massive bureaucracy to enact fundamental reform.  Thus, we must ask whether U.S. foreign policy ever has any prospect at any level to influence human rights conditions in China. Attempts at encouraging the Chinese to modify their political system may have some beneficial impact at the systemic level, if only as a constant reminder of the importance of this cause to the U.S. and its fellow Western democracies. I argue, however, that those efforts that focus on particular individuals and certain groups whose agenda does not pose a significant challenge to communist party rule are the areas in which the United States is most likely to be successful. Efforts on behalf of individuals and groups of individuals arrested en masse (e.g., lawyers whose clients are themselves human rights activists) are likely to be most effective. Individuals per se typically do not pose a substantial threat to regime stability, regardless of the rhetoric used by the Chinese government to characterize their activities. Thus, concessions here are not likely to be perceived as systemically destabilizing. Furthermore, such efforts can be made in meetings and discussions with Chinese leaders rather than through press releases or congressional reports in which compliance would likely be viewed as capitulation. Human rights issues involving entire groups of people such as Tibetans or Uighurs are also more likely to result in improvements through encouragement of negotiation rather than condemnation.  Ultimately, China is most likely to open its political system and improve human rights because of economics and not politics. The demands of the global economy and the age of information will encourage greater transparency, rule of law, and human freedom. Those states that embrace these virtues are best positioned to prosper in this economy. Those states that do not permit such practices or only weakly so will reach a growth limit beyond which further prosperity depends on greater freedoms. Where wealth ultimately depends on the ability to generate the ideas and information necessary to develop the most desirable goods and services, those states that allow for the freest exchange and development of ideas will be at a competitive advantage. China will be prodded to progressively open its political system and expand political rights to allow for such a free exchange of ideas, much as it has progressively opened its system to allow for the free exchange of goods and labor. The global convergence toward such best practices in political and human rights, while allowing for local variations as necessary, will eventually change China.  But it will be the invisible hand of the market place rather than the mailed fist of the superpower that finally accomplishes this transformation.  Finally, educational exchanges are an extremely important venue for advancing the cause of human rights. Programs led by U.S. universities in China or that bring Chinese students to the United States to study key subjects such as political science, economics, philosophy, sociology, history and especially law can greatly expand the size of the intellectual community supporting human rights. As well, more foreign students are coming to China to study and more Chinese students are going abroad. This global flow of people and ideas will also advance efforts to bring greater concern for human freedom and rights into the Chinese political system. The decades ahead will bring many changes in the power and influence of the United States and China that have the potential to political conflict and instability. But there are grounds for hope that as China begins to take seriously the cause of human rights, these inevitable disputes can be managed at the negotiating table.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* James MeernikUniversity of North Texas

 최근 동중국해상에서 발생한 중일 간의 해양영유권 갈등과 중국정부의 초강경 대응은 중국이 이제까지 조심스럽게 견지해온 해양영토분쟁의 ‘차세대 해결론’의 전환을 국제사회에 알리는 계기가 되었다.  동중국해 해상에 있는 센카쿠열도(중국명: 댜오위다오)는 다섯 개의 작은 섬과 세 개의 암초로 이루어진 무인도다. 미국이 1972년 오키나와를 반환한 시점부터 일본이 실효적 지배를 해왔지만, 거리상으로는 일본 오키나와에서 서쪽으로 420km, 대만에서 북쪽으로 185km 떨어져 있어 일본보다는 중국에 더 가까운 섬이다. 지난 9월 7일 일본 해상보안청 순시선의 중국 민간 어선 나포사건을 계기로 센카쿠열도 영유권분쟁은 중일관계의 기존 관행을 뒤집을 정도의 커다란 놀라움과 외교적 파문을 던졌다. 선장 잔치슝을 제외한 나머지 14명의 선원을 조기에 석방했음에도 불구하고, 불법조업을 하던 민간어선의 나포에 중국정부가 이토록 강경한 입장을 보이리라고는 전혀 예상치 못했다.  중국정부는 일본에 전방위 압박을 가했다. ‘즉시 무조건 석방’을 주장하며 주중 일본대사를 여러 차례 불러 외교적 압력을 가한데 이어, 유엔총회 참석차 미국을 방문 중인 원자바오총리가 21일 구속한 선장을 즉시 석방하지 않을 경우, 강력한 대응조치를 강구하겠다고 언급하기에 이르렀다. 이후 중국정부의 보복조치는 신속히 실시되어, 베이징 당국의 관광교류중단, 일부 일본기업에 대한 세무조사, 춘샤오 천연가스전의 단독개발 시사, 허베이성 군사시설의 불법 촬영 혐의로 일본인 4명 구속 등 외교압박 카드를 쏟아냈고, 나아가 일본의 하이브리드 첨단자동차와 가전제품에 필수적으로 쓰이는 희토류 수출의 중단까지 발표했다. ‘공업의 비타민’으로 불리는 희토류는 하이브리드차와 전기자동차의 모터, 친환경 가전, 광자기 디스크, 금속가공과 의료장비에서 활용하는 레이저 등 첨단제품 생산에 없어서는 안 될 희소금속으로써 세계 생산량의 97%를 중국이 차지하고 있었다. 일본은 거의 전량을 중국으로부터의 수입에 의존한 상황이었던 바, 일본 재계의 우려는 심대했다.  결국 일본정부는 9월 24일 오후 선장 잔치슝을 석방함으로써 백기투항에 가까운 외교적 굴욕을 맛보았고, 2주 이상을 끌었던 센카쿠열도의 갈등은 수습국면으로 전환되었다. ‘원칙에 따라 사법처리’라는 최초의 입장에서 크게 후퇴하여 중국의 압력에 굴복하는 모습을 보인 일본의 간 나오토 민주당정권은 이 외교분쟁의 역풍으로 지지율이 12% 이상 급락하는 곤경에 몰렸다.  중국은 일본과 주변국의 예상을 뛰어넘어 왜 그토록 강공책으로 치달았을까?  센카쿠열도의 영유권을 두고 일본과 중국의 다툼은 그 역사적 뿌리가 깊다. 일본은 1895년 무주지 선점 원칙에 따라 센카쿠열도를 자국영토에 편입하여 실효 지배 중에 있으며, ‘분쟁자체가 존재하지 않는다’고 주장한다. 반면, 중국과 대만은 원래 중국 영토이었던 곳을 불법적으로 빼앗겼다고 주장하며, 중국정부는 1992년 영해법을 제정하여 이곳을 자국영토로 명기했다. 센카쿠열도가 국제적으로 주목을 받게 된 계기는 1968년 10월 유엔 아시아극동경제위원회(ECAFE)의 조사에 의해, 주변 해역의 대륙붕에 풍부한 석유자원이 부존되어 있을 가능성이 보고된 뒤부터이다. 이후 중일 양국은 물론이고, 대만, 홍콩 등도 영유권을 주장하는 상황이 되었다. 70년대의 중일 양국은 국교정상화 및 평화우호조약의 필요성 때문에 영토분쟁 문제를 표면화시키고 싶어 하지 않았다. 1978년 중일 평화우호조약이 체결된 이후 해양 영토분쟁은 수면 하에 잠복했다. 하지만, 이러한 상황은 1990년대 들어 점차 반전되어, 센카쿠열도의 영유권 분쟁과 동중국해에서의 해양자원 갈등이 2004년도 경부터 현안 쟁점으로 등장하여 중대한 외교문제로 비화했다. 동중국해에서 해양영토의 영유권 문제와 더불어, 해양자원 개발을 둘러싼 분쟁이 가속화한 것이다. 1978년 평화우호조약의 체결 당시, 중국의 덩샤오핑과 일본의 후쿠다 수상은 이 센카쿠열도의 영유권 귀속문제를 후세에게 맡기는 ‘다나아게 방식’을 채택하여 분쟁해결을 후세에게 맡기는 타협전략을 선택했다.  “우선 선반위에 올려두고 나중에 차분히 토론하여 상호 받아들일 수 있는 방법을 천천히 모색하면 된다. 현 세대가 방법을 모색하지 못하면, 다음 세대가, 다음 세대가 방법을 모색하지 못하면 그 다음 세대가 방법을 모색하면 된다.”  덩샤오핑은 일본의 실효적 점유를 인정하는 양보적 제안, 말하자면, ‘차세대 해결’을 시도했던 것이다. 덩샤오핑의 발언을 통해 나타난 중국정부의 태도를 보면, 중국은 첫째, 당시로서는 해양 영토문제의 해결보다는 평화우호조약의 체결을 통한 상호협력에 더 큰 비중을 두었음이 명백하다. 중국은 평화우호조약의 체결을 통해, 중일 간의 ‘반패권 조항’에의 합의, 민간 경제협력의 확대 및 정부 간 경제협력의 심화를 강력히 희망했던 것이다. 실제적으로 평화우호조약이 체결된 이후, 1979년 12월 중국과 일본 간에는 15억 달러에 달하는 복수년도 총액결정의 엔차관협력 패키지에 합의했었다. 둘째, 센카쿠열도와 대륙붕문제는 양국 간에 외교적 갈등이 존재함을 지적한 다음에 그 문제의 해결을 차세대로 미루는 것이 유리한 것으로 판단했다. 전전 및 전후에 걸쳐 일본 쪽이 실효적으로 지배해 왔던 바, 외교적 쟁점으로서 문제제기만 해두는 것이 중국에 유리하다는 정치적 판단이었다.  이후, 센카쿠열도를 둘러싼 영토분쟁은 1980년대의 미중일 정치외교관계의 긴밀한 제휴로 인해 수면 하에 잠재되었다. 나카소네 내각기인 1984년 중국 후야오방 총서기의 방일을 전후해 중일관계는 대단히 밀접했다. 일본 국내에서도 1978년, 1984년 등 수 차례에 걸친 ‘중국 피버’가 일어났고, 거시적으로 보면 70년대 말 이후 1989년 천안문사건에 이르기까지 중일관계는 미중일 외교제휴로 돈독한 관계를 유지했다. 따라서 센카쿠열도의 중일 해양 영토분쟁도 현재화되지는 않았다.  그런데, 중국의 힘이 강대해지기 시작한 90년대 이후 덩샤오핑의 ‘차세대 해결론’ 정책은 전환되기 시작했고 마침내 2000년대 덩샤오핑의 차세대라고 말할 수 있는 후진타오 시대에 이르러 양국 갈등은 수면 위로 부상했다. 중국정부는 센카쿠열도 영유권분쟁과 동중국해 해양자원분쟁에서 다음 세 가지 갈래로 기존의 ‘다나아게 방식’을 전면 전환한 것이다.  첫째, 1992년 2월 중국정부가 센카쿠열도의 주권과 여타 분쟁지역의 영유권을 단독으로 주장하는 영해법의 통과와 1996년의 ‘유엔 해양법협약’의 비준이다. 여기서부터 센카쿠열도의 영유권 귀속문제와 동중국해에서의 배타적 경제수역(EEZ)의 획정 및 대륙붕 설정을 두고 중일 양국은 첨예한 대립을 벌이게 되었다. 영해법을 제정한 이후의 중국정부의 태도는 예전과 달리 동중국해 센카쿠열도의 영유권을 명확히 했다. 또한, 중국정부는 해양정책의 체계화를 시도한 바, 1990년대 이후 센카쿠열도를 포함하는 해양정책을 총괄하는 종합적인 정책문서를 마련했다. 대표적인 해양정책 문서는 중국 국가계획위와 국가해양국, 국가과학위가 공동으로 작성한 ‘전국 해양개발계획’(1995년5월)과 중국 국가발전개혁위, 국토자원부, 국가해양국이 공동으로 채택한 ‘해양개발에 관한 국가계획 개요’(2003년5월) 등이 있다.  둘째, 중국이 센카쿠열도에 대한 해양영유권을 확고히 주장하고 이를 외교적으로 표명하는 행동을 적극화한 점이다. 2004년도 3월 24일 일본정부가 센카쿠열도에 상륙한 7명의 중국인을 체포하자, 중국 외무성은 공츄완 보도국장과 다이빙궈 필두외무차관을 중심으로 센카쿠열도의 영유권을 거듭 주장하며 ‘국제법 위반행위’라고 일본정부를 비판하고, 자국민 7명의 ‘즉시 무조건의 석방’을 요구했다. 일본정부는 중의원 안전보장위원회에서 영유권을 확인하는 결의를 전원일치로 가결시켰지만, 최종적으로는 고이즈미 수상관저에서 ‘일중관계에 저해되지 않도록 대국적 판단’ 견지에서 7명을 강제퇴거시킴으로써 조기해결이 이루어진 바 있다. 또한 2005년 2월 공츄완 외무성 보도관은 일본 우익단체에 의해 건설된 등대를 일본정부가 직접관리하고 재산으로서 보호해 간다는 일본정부의 발표에 대해, “댜오위다오 섬과 그에 부속하는 제 도서는 중국 고유의 영토이며, 일본이 취하는 어떠한 일방적 행동도 위법이며 효력이 없다”고 단언했다.   이러한 중국정부의 태도는 이번 2010년 9월에 더욱 적극화되었다. 중국 외교부는 주중 일본대사를 여러 차례 불러 항의했으며, 잔치슝을 석방한 이후에도 “댜오위다오와 부속도서는 중국이 주권을 보유한 중국의 영토로 이번 선원구금과 조사를 포함한 모든 사법조치는 모두 불법이며 무효이다”라고 강조하고 사과와 배상까지 요구하는 태도를 보였다. 반면, 일본의 사토 외무성 대변인은 “역사적으로나 국제법적으로 센카쿠열도는 일본영토가 분명하다”고 밝히고, “이번 사태는 중국어선의 공무집행 방해사건”이며, “중국의 사과 및 배상 요구는 어떠한 근거도 없다”며 받아들일 수 없다고 거부했다.  셋째, 2004년경부터 동중국해 해양자원분쟁이 날로 격화된 점이다. 중국은 2003년 8월경부터 중간수역에서 츈샤오, 단챠오의 두 천연가스전을 개발 중임을 표면화시켰고, 이에 대항하여 일본정부는 2004년도 7월부터 동 수역 주변의 지층구조를 입체적으로 조사하는 3차원조사를 실시했다. 일본정부는, 2005년 4월 초 중국의 춘샤오, 단챠오 두 천연가스전은 일본측과 연결된다는 조사결과를 발표하면서 자료제공과 개발중지를 요구했다. 중국측의 반응이 없자 경제산업성은 4월 13일 일본 민간기업이 신청한 시굴권을 인가하는 수속에 착수했다. 이 시기는 중국 도시 전역에서 반일시위가 격화된 시기였다. 2005년 5월부터 2006년 5월에 이르기까지 5차에 걸친 양국 외무성 고위실무자회담이 열렸고, 중국은 제3차 회담까지 ‘공동개발’ 논의에 응하지 않다가, 2006년 3월 제4차 회담부터 논의에 응했으나 그 성과는 미진했다. 일본은 EEZ 경계획정문제가 아직 해결되지 않은 상황에서 중국정부가 중간구역 부근의 미묘한 해역에서 일방적인 천연가스 및 원유의 개발과 동중국해에서의 중국의 해양조사선과 해군군함의 급격한 활동증대를 우려했다.   2006년도 이후 중국 후진타오 정부와 일본 자민당 정권은 상호 ‘전략적 호혜관계’에 합의하면서 심각했던 중일분쟁이 진정국면에 접어들었고, 2007년 12월 후쿠다 일본총리와 원자바오 중국총리 사이에 동중국해 해양자원의 공동개발에 합의하면서 영유권분쟁도 수면 하에 잠복했다. 이러한 기조는 2009년 9월 이후 민주당정권이 정권을 잡은 후에도 지속되었다. 하지만, 이번 2010년 9월의 양국 간 분쟁의 격화는 이러한 합의가 상호 전략적이고 실리적으로 추구되는 일시적 현상인 것임을 입증했다. 일본 민주당정권이 ‘동아시아 공동체구상’을 제시하고 오자와 전 간사장이 대규모 방중단을 이끌고 우호적인 친중 제스쳐를 강화했음에도 불구하고, 중국은 해양분쟁에서 한치의 양보를 하지 않는 태도를 보였기 때문이다. 중국은 강대해진 국력을 바탕으로 ‘힘의 외교’를 전개하면서 앞으로 센카쿠열도 해양영유권 주장을 보다 더 강력히 할 것으로 판단된다. 또한 중국이 베트남, 필리핀 등과 남중국해에서 영유권분쟁 중인 난사군도(영어명: 스프래틀리) 영유권분쟁이나 시사군도(영어명: 파르셀) 영유권 분쟁에도 ‘힘의 외교’를 구사할 가능성이 높아 보인다.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* 손기섭부산외국어대학교

  지난 8월 25일 지미 카터 前 미국 대통령은 전격적인 평양 방문을 통해 선교 목적의 무단 입북으로 인해 7개월 여 동안 억류되어 있었던 미국인 아이잘론 곰즈(Aijalon Gomes)를 석방시키는 데 성공하였다. 카터가 방북 목적을 철저히 억류 미국인 석방이라는 인도주의적 목적에 국한하였고, 2009년의 클린턴 前 미국 대통령 방북 때와는 달리 김정일 면담 역시 성사되지는 못했지만, 어쨌든 미?북 양국은 곰즈를 매개로 또 한 번의 소통을 이루었다.북한의 ‘인질외교’: 의도된 책략인가 우연한 기회인가?흥미 있는 것은 카터 방북을 전후한 상황의 맥락이 2009년 클린턴의 평양 방문 당시와 매우 유사하다는 것이다. 미?북 간의 공식적 대화채널은 단절된 상태였고, 장거리 미사일 발사 및 2차 핵실험(2009년), 천안함 사태(2010년) 등 북한의 강경 대외정책으로 인해 경색국면의 돌파구를 찾기가 어려운 상황이었다. 그럼에도 불구하고, 대화 재개를 향한 주변국들의 물밑 외교전이 서서히 속도를 더하고 있던 시기에 미국의 전직 최고지도자가 평양을 방문했다. 물론, 미국 측이 여전히 천안함 사태에 대한 북한의 성의 있는 접근이 없는 한 대북 대화의 재개가 어렵다는 입장을 유지하고 있지만, 북한뿐만 아니라 주변국들 모두가 천안함 이후 국면에 대한 출구전략(exit strategy)을 본격화하고 있는 것은 분명하다.비록 본격적인 미?북 대화로 연결되지는 못했지만 클린턴 방북은 2009년 하반기의 상대적인 해빙무드의 촉매제 역할을 했다. 북한은 그 직후 현정은 현대아산 회장의 방북을 허용했고, 김대중 前 대통령 장례식에 조문사절단을 파견하였다. 남북한 간에는 추석 기간을 전후한 이산가족 상봉이 실현되었다. 카터의 방북을 단순한 개인 자격의 활동으로만 바라보기 어려운 이유도 과거의 사례가 주는 교훈 때문이다. 적어도 북한의 입장에서는 자신들이 대화 재개를 향한 유연한 입장을 지니고 있음을 대외적으로 과시하는 한편, 미국 측에 모종의 메시지를 전달할 기회로써 미국인 억류 국면을 활용한 것이다. 전반적인 상황간의 결합이 너무 절묘하기에 일부에서는 북한의 ‘인질외교’가 이제는 대미정책의 한 수단으로 정착된 것이 아닌가 하고 전망하기도 한다.북한이 대미외교에 활용하기 위해 일부러 미국인들을 억류했다고 단정하기는 힘들다. 아니, 오히려 이러한 시각에 몰입될 경우 인과관계와 상관관계를 혼동하는 전형적인 순환론적 오류에 빠질 수도 있다. 2009년 한국계 유나 리와 중국계 로라 링 두 기자가 국경침범 혐의로 북한군에 체포될 당시에는 북한의 고의성이 의심될 소지가 존재하였다. 반면 곰즈의 경우, 다른 국가의 시각에서 보더라도 불법 입국이라는 지적을 면키 어렵다. 또한, 만일 북한이 미국 국적자들을 외교적인 인질로 활용하려 했다면, 왜 곰즈에 앞서 불법입북 명목으로 체포되었던 로버트 박을 활용하지 않았는지를 설명하기 어렵다(로버트 박은 2달여의 북한 억류 후 중국 추방 형식으로 석방되었다). 그럼에도 불구하고 북한이 미국과의 대화 재개를 통해 양자 간 직거래 관계를 조기 개설하기 위해 부심하고 있으며, 억류 국면이 그 돌파구를 여는 기회로 활용하려 했다는 설명은 가능하다. 북한이 최근 강석주, 김계관, 리용호 등 대미 외교의 핵심 3인방을 모두 내각에서 승진시킨 조치 역시 향후의 대미 접근을 향한 포석으로 이해될 수 있다. 미국의 입장에서도 ‘인질’은 인도주의적 문제 해결이라는 명분을 제공함으로써 한?미 공조에 대한 부담 없이도 대북 접촉이 가능한 분야임을 유념해야 한다.미 · 북 관계: 상호 인식과 갈등요인의 변화북한의 대미전략을 제대로 이해하기 위해서는 무엇보다 그 동안 미국과 북한간의 상호 인식과 갈등요인의 변화과정을 살펴볼 필요가 있다. 북한에게 있어 냉전시기의 미국은 ‘한반도 혁명’을 가로막고 있는 가장 큰 걸림돌이었고, 가능한 배제하고 타도해야 할 존재였다. 그러나 1990년대 이후 북한에게 있어 미국은 정권 및 체제 생존에 있어 점차 주요한 변수로 부각되기 시작하였다. 舊소련의 붕괴, 동구권 자유화 등의 국제환경 변화에서 유일 초강대국으로 떠오른 미국의 우월성을 인정하는 것이 불가피해졌으며, 미국이 주도하는 국제경제질서와의 관계 형성이 이미 당시부터 심각한 문제가 되고 있었던 북한의 경제적 난국 탈피의 관건이라 인식된 것이다. 이에 따라 북한은 1994년의 김일성 사망을 전후하여 미국과의 대화를 적극 추구하는 정책을 전개하는 한편, 대미 레버리지의 강화 측면에서 미국 주도의 세계질서에 대응하기 위한 외교정책을 강력히 추진하면서 ‘벼랑 끝 전술’을 구사해 왔다. 즉, 미국이 북한에 대해 구사할 수 있는 정권/체제 변환(regime transformation) 정책을 차단하는 한편, 미?북 직거래 관계의 개설을 통해 북한이 얻을 수 있는 이익을 최대화한다는 구상 하에 핵과 탄도미사일을 협상수단으로 활용해 온 것이다.이러한 북한의 대미 인식변화는 미국의 대북 인식변화와 맞물리면서 미?북 관계의 갈등 및 협력 요인을 동시에 조성하였다. 냉전기간 동안 북한은 동서대립체제 하에서 동북아 축선에 위치하는 소련 및 중국의 대리자(proxy)에 불과하였다. 또한, 탈냉전 초기에는 변방의 ‘악당국가’(rogue states)로서 핵 등 위험한 대량살상무기를 보유하고 있지만, 동구권과 소련의 운명(붕괴 혹은 체제전환)을 따를 체제로 규정하였던 듯하다. 반면, 『9.11테러』 이후 북한은 더 이상 저 멀리의 위협 대상이 아닌 현실적 대응의 존재로 부각되었다. 대량살상무기와 미국에 대한 증오심을 동시에 갖춘 집단이나 체제가 강대국 이상으로 미국의 안전을 위협할 수 있는 시대에서 북한은 이제 미국에게 ‘변환’시키던 협력하던 간에 직접적으로 관리해 나가야 할 상대가 된 것이다.본격화된 미국의 천안함 출구전략과 그 함축성우리가 염두에 두어야 할 점은 천안함 사태 이후 외형상으로는 더욱 굳어진 한?미 공조에도 불구하고, 사태처리의 최종목표까지 완전히 한?미가 일치된 움직임을 보일 것으로 기대하기는 어렵다는 것이다. 천안함 사태 초반 미국은 “북한 개입을 추정할 근거가 없다”는 태도를 보였으나, 점차 다양한 가능성을 열어두는 쪽으로 변화하였다. 또한, 4월 중순 이후에는 적극적으로 우리의 입장을 지지하면서 한?미간 공조를 강조해 왔다. 미국의 이러한 접근은 한?미 공조와 대북 정책에서의 실리를 동시에 염두에 둔 데에서 비롯된 것으로 볼 수 있다. 즉, 천안함 사태와 관련하여 북한의 연루가 의심되는 것은 북한을 압박하여 기존의 전제조건(한반도 평화협정, 대북제재 완화)을 철회한 가운데에서 『6자회담』 복귀를 유도할 수 있는 유용한 카드이며, 북한의 전통적 후견자인 중국에 대한 카드로도 유리한 수단이었던 것이다. 경우에 따라서는 북한으로 하여금 2008년 12월 『6자회담』 결렬의 주요한 원인이었던 비핵화 ‘검증의정서’ 채택에 대한 양보를 이끌어낼 수도 있었다. 천안함 사태 이후 미국이 대북 추가제재 조치 등 압력을 강화하는 모습을 보이고는 있지만, 이는 어디까지나 북한의 대량살상무기 확산 활동과 관련된 것일 뿐 천안함 공격에 대한 단죄의 조치로 보기에는 무리가 있다.의료보험 및 금융체제 개혁 등 국내에 아직 논쟁적인 이슈들이 산적한 미국의 입장에서는 대외정책에 집중할 역량이 아직은 충분치 않다. 더욱이 이란의 핵개발 의혹, 중동의 불안한 정세가 지속되는 상황 하에서 한반도 문제에 대한 우선순위는 여전히 중간 이상의 자리를 차지하기 힘들다. 따라서 미국의 입장에서는 북한이 더 이상의 극단적 행동(3차 핵실험 등)을 하지 못하도록 ‘관리’하는 가운데, 일정한 대화국면을 유지하는 것이 압박 일변도의 정책보다는 유리할 수가 있다.한반도를 둘러싼 북한과 주변국의 최근 외교적 움직임은 이미 이러한 가능성을 시사하고 있다.  따라서, 우리의 입장에서도 향후 『6자회담』의 재개 논의가 본격화되는 시기에 천안함 사태의 종결조건을 어떻게 재정립할 것인가에 대한 고민이 현 시점부터 필요하다.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* 차두현한국국제교류재단 이사장 정책보좌역

  This year, the weather on the Korean Peninsula has been quite bizarre. Strong winds accompanying Typhoon Kompasu, which took an unusual course, hit Seoul and its vicinity, dealing a severe blow to people who have rarely been victims of a typhoon in the past. On the eve of Chuseok (Chuseok is one of the typical traditional holidays in Korea), a record downpour (100mm of precipitation per hour in some areas) also hit Seoul and its vicinity, resulting in many flood victims. North Korea was also hit by heavy rainfall on roughly five occasions between mid-July and early September, resulting in numerous flood victims and considerable loss of property. It is reported that Sineuiju(Shinuiju is a city located in the lower reaches of the Amnokgang River in Pyeonganbuk-do, North Korea) suffered a particularly severe loss. The North’s government asked the South for rice, cement and excavators, in addition to accepting the South’s proposal of relief aid worth 10 billion Korean won(USD 9 million) for flood victims. It also proposed a session of rebetween separated family members dispersed throughout the two Koreas.Cause of North Korea’s Chronic Food ShortageThe North’s request for food made to the National Red Cross of the South and proposal for another session of reunions between dispersed families is somewhat unusual given what it has done in the past. It has rarely asked specifically for rice. The two Koreas have exchanged no dialogue for a long time amid an atmosphere of hostility. The flood may turn out to be a factor that will help them put an end to such an awkward situation.The North’s food shortage is the result of human failures. Severe natural disasters have also been a result of policy failure. However, no one can openly blame the country’s leader for policy failure under the prevailing authoritarian system. Its ruling class has laid the blame for the food shortage on natural disaster in an attempt to allay people’s discontent.It was already expected that the North would suffer a food shortage by a margin of more than one million tons of grains following the failed harvest in 2009. In 2004, the North announced that it would not accept food relief from the international community any longer. Its food shortage was expected from that time on, as it was a well-known fact that the country did not have the ability to resolve the food shortage problem on its own. The country has also perpetrated certain regrettable acts – including nuclear tests and the launch of missiles – that have inflamed the international community’s disapproval.Rules for Humanitarian SupportSouth Korea became a member of the OECD’s Development Assistance Committee (DAC) in 2009, thus making the transition from a recipient to a donor country. There was a controversy over how to provide aid to needy countries due to the possibility that international aid might help dictators remain in power longer rather than actually helping the people most in need. Countries in Asia and Africa are often pointed out as examples of this particular problem. In December, 1991, the UN General Assembly established specific principles for the provision of humanitarian support to avoid such a problem. The following three principles are particularly important concerning food aid.First, a would-be recipient country should ask for aid first. A country suffering a disaster should be primarily responsible for humanitarian issues concerning its people and should ask for other countries’ aid if necessary. This procedure is required to ensure its sovereignty.Second, the beneficiaries of humanitarian aid should be defined clearly. In many cases, the beneficiaries are limited to those in a specific area or class of the country suffering a disaster. This procedure will help maximize the effect of humanitarian aid.Third, it should be checked whether the aid has been provided to the specified beneficiaries. Through such a process of monitoring, the aid can be provided efficiently in addition to enhancing the transparency of aid distribution.The foregoing principles should apply to rehabilitation aid or development aid as well as to food relief aid as for flood victims. Development aid requires more stringent principles and complicated procedures than relief aid. Even in the case of the South’s provision of aid for flood victims in the North, consultation on how to keep these principles should come first concerning rice and other relief items provided by the South. It seems ludicrously inappropriate to offer a session of rebetween members of dispersed families in return for relief aid. What made the North propose such an initiative at this juncture? When there is a need to provide food aid to the North, the Government should adhere to these principles so that it may reach a consensus among the people and gain the trust of the international community.Need to Link Relief Aid with Development AidRelief aid is a measure taken to improve an urgent situation on humanitarian grounds. The unfavorable weather conditions on the Korean Peninsula this summer are a sign of an even more difficult food situation for Northerners next year. The North will require more aid from the international community next year and possibly in the years ahead.To bring about a fundamental improvement of the food shortage problem in the North, the international community’s development aid should be promoted while the North should make efforts of its own. Efforts should also be made to improve the humanitarian situation in the North. The country should be made to show any efforts made in that direction to the international community as a precondition for development aid. The North should be made to realize that it can only obtain international community’s development aid if it acts as a responsible member of the international community.The specific relations between the two Koreas need to be considered with regard to the provision of aid to the North, but that should not be stressed excessively. If the South acts in a way that is unacceptable in light of international norms in its provision of aid to the North, the international community will regard it as an immature act. Any acts that violate the principles and norms set by the international community will only serve as inhibitors of the peace and prosperity that humankind aims for. Some people say that even humanitarian aid should take political factors into account, but the country will be regarded as a mature member of the international community when it strives to reduce the connectivity between humanitarian considerations and the political situation. As the host country of the G20 Summit, the country should carry out the relevant acts as a responsible member of the international community.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* KWON, Tae-JinKorea Rural Economic Institute (KREI)

IntroductionEver since the end of World War II, Northeast Asia (NEA) as a sub-region has been conspicuous by the absence of multilateral institutions. Even when the comparison is limited to East Asia, Southeast Asia has far outpaced NEA in the growth of multilateral institutions both within the region of which the Association of Southeast Nations (ASEAN) is the most prominent, as well as beyond with external partners such as ASEAN Regional Forum (ARF), East Asia Summit (EAS), and ASEAN plus Three (China, Japan, and South Korea APT). Although Northeast Asian countries including U.S. are members of some of these multilateral organizations, they lack a formal association of their own in the region to pursue their common interests.The biggest constraint on the development of multilateralism has been the troubled relations of the countries in the region including U.S. stemming from past and ongoing conflicts over territory and history. The historical baggage and ongoing conflicts have made the countries deeply distrustful and antagonistic toward one another that, in turn, have hampered the development of mutual trust and respect so necessary for cooperation.But, while past and present conflicts still cloud the future of multilateralism, profound changes in the external environment have created a new strategic opening in the region for multilateral cooperation. The momentous collapse of the Soviet and the end of the Cold War have led to normalization of diplomatic relations between former Cold War foes such as South Korea and China/Russia increased cross-border trade and investment, and tourism and cultural exchange and increasingly regularized meetings among heads of state and ministers of Republic of Korea (South Korea ROK), China, and Japan and informal and formal dialogs to enhance mutual understanding and cooperation in dealing with transnational threats.Lastly, although the future of Six-Party Talks to resolve the North Korean nuclear issue is uncertain at best, these talks are the most significant effort so far by the NEA countries South Korea, U.S., Japan, China, Russia, and North Korea (Democratic People’s Republic of Korea DPRK) to an ad-hoc multilateral arrangement to resolve a serious security issue stemming from the development of a nuclear weapons program by North Korea. In fact, the attempt to resolve this issue through negotiations has encouraged many analysts to argue about the possibility of the Six-Party Talks evolving into a multilateral security mechanism in NEA. Therefore the prospects for multilateralism in NEA is a classic example of whether one wishes to describe the current situation optimistically as being glass “half-full” or pessimistically as being “half-empty.”End of the Cold War and Its Ramifications for Enhancing MultilateralismAlthough the history of troubled relations has been a major obstacle in promoting multilateralism, the dismantling of the Cold War security structure due to the collapse of communism has set in motion powerful countervailing forces encouraging greater regional cooperation in NEA. The most important change that helped to significantly reduce tensions was the normalization of diplomatic relations between former enemies. It is important to note that the reconciliation between former enemies has been a gradual process that began after the end of the Second World War. U.S. and Japan signed the San Francisco Peace Treaty in 1951 making Japan officially an independent country and a U.S. ally and, in 1965, ROK and Japan normalized their relations at the urging of the U.S. Even before the fall of the Berlin Wall in 1989, U.S. and Japan had already established diplomatic ties with China. With the collapse of the Soviet Union, ROK normalized its relationship with Russia (1991) and China (1992).However, pockets of Cold War remained especially on the Korean peninsula. Of all the countries, only North Korea has failed to establish diplomatic ties with any of its Cold War enemies ROK, U.S. and Japan and, moreover, its relationship with China and Russia have been downgraded. The parties to the Korean War, moreover, are still technically at war because they have never signed a formal peace treaty. Also, the ongoing territorial dispute between Japan and Russia has prevented them from signing a peace treaty to formally bring an end to the Second World War. Although the vestiges of the Cold War have not completely disappeared, the significant normalization of relations between former enemies has enabled them to expand their political, economic, and cultural ties that, in turn, have provided further incentives for multilateral cooperation.One of the most startling developments in Northeast Asia other than the political has been the rapid economic integration of the region that can spur greater cooperation by creating common interests. During the Cold War, ROK and Japan were closely tied economically to the U.S, as well as to each other. U.S. was an important export market that enabled Japan to fuel its post-war recovery and ROK to achieve rapid economic development and, moreover, Japanese investment and aid played a crucial role in the early stages of South Korea’s economic takeoff.But, with the end of the Cold War and accompanying rapid economic development in China, China has increasingly become a more important economic partner for both ROK and Japan than the U.S, though the two countries still maintain a significant economic relationship with the latter. China now is the biggest trading partner for both ROK and Japan and, in the case of Korea, its trade volume with China surpasses that of both Japan and U.S. combined. ROK alone has overtaken Japan and U.S. in foreign direct investment in China and establishing a manufacturing platform in China has been crucial for Korea in expanding its world market share of key export items. For China, however, its economic relationship with the U.S. remains crucial as a source of investment and technology and as its biggest export market. The growing economic ties have spurred greater interest in the region for bilateral Free Trade Agreements between ROK and China/Japan.  A ROK-U.S. FTA, which has already been signed and ratified by the Korean National Assembly, is pending approval in U.S. Congress.The significance of the growing economic interdependency in NEA for multilateral security cooperation is that all the parties have a common interest in insuring that their economic wellbeing is not threatened or disrupted by inter-state conflict. This common interest can lead to the creation of a multilateral security mechanism (MSM) to manage conflict by encouraging the implementation of confidence-building measures, preventive diplomacy, and conflict resolution. In short, MSM enables the member countries to manage conflict through cooperation. Therefore, growing economic integration increases the need for MSM.While political and economic developments accompanying the end of the Cold War have been conducive to greater multilateral cooperation, the security dynamics in the region present a more complicated picture in that any potential inter-state conflicts if not managed through some form of cooperative security may lead to greater insecurity for the region. Since the end of Second World War, NEA has emerged as the greatest concentration of the world’s leading political, economic, and military powers. It has three permanent members of the UN Security Council, 1st, 2nd, and 3rd largest economies in the world, three nuclear powers, and even the lesser powers such as DPRK and ROK each have the fourth and sixth largest standing army in the world respectively.Magnifying the security ramifications of the formidable distribution of capabilities and power in the region is the increasingly fluid and uncertain security environment in NEA in the post-Cold War period. The countries in East Asia are coping with the profound changes in the regional security architecture as great powers including both rising (China) and status-quo powers (U.S.) jockey for position to increase their relative influence and status in the Asia-Pacific region. Because NEA is home to great powers that are rising (China), asserting (Japan), and resurging (Russia) as well as a middle power aspiring to be “global Korea,” with unresolved security issues (DPRK’s nuclear arms program), simmering conflicts over territory and history, potent nationalism (arising from “century of humiliation” for China and ROK), and growing energy needs, they can easily fall into a security dilemma in which the effort by one country to enhance its security leads to greater insecurity for all. Therefore, escalating tensions can spiral out of control and lead to military conflict. This would have disastrous consequences for the region and the world. Given the consequences of increasing competition and worsening of the security dilemma, countries may want to a multilateral security mechanism to institute confidence-building measures and engage in preventive diplomacy and conflict resolution that is, manage conflict through cooperation. Thus, paradoxically the prospect of rising tensions and escalation of conflict in the region can encourage the creation of MSM.Lastly, countries in the region are coping with the changes in the security environment caused by the emergence of transnational threats such as terrorism, piracy, environmental degradation, illicit trafficking of drugs, arms, and people, infectious disease, and climate change. These new threats are not only growing but also are diversifying rapidly due to globalization and advances in information technology. Since transnational threats by their nature cannot be effectively addressed by the efforts of any one nation, they require multilateral solutions. Therefore, it is in the interest of NEA countries to form a MSM in order to deal more effectively with transnational threats, as well as humanitarian assistance and disaster relief (HA/DR) and complex emergencies.Even more remarkable than the increase in government to government contacts bilaterally as well multilaterally among the governments in the region has been the explosion of people to people contacts through tourism and cultural exchange. In some respects, this has had a more profound impact in changing the attitudes of the peoples of ROK, China, and Japan toward one another than the official contacts among their governments. The remarkable growth of tourism and cultural exchange, which will only accelerate in the future, has far-reaching implications for regional cooperation. It will not only enhance mutual understanding and trust between different peoples by increasing their knowledge of each other’s culture and the values and beliefs they share in common, but also the development of a common identity by creating new cultural bonds. Therefore, as the countries in NEA continue to be linked together through ever more dense network of exchanges of all kinds, the countries will be more disposed to multilateral cooperation and further integration. While the creation of MSM is by no means certain in NEA, one cannot but be hopeful that the countries with vital stakes in the peace, stability, and prosperity of the region will strive to work towards a multilateral future.* The views expressed here are those of the author and do not reflect the position of the Jeju Peace Institute.“The views expressed in the article are that of the author and do not represent the views of the Asia-Pacific Center for Security Studies, U.S. Department of Defense or the U.S. government.”이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* Steven KIMAsia-Pacific Center for Security Studies

고이즈미가 일본 수상이던 시절 미일동맹은 굳건하게 발전한 반면, 같은 시기이면서도 노무현 대통령 시절 한미동맹은 흔들렸다. 2010년 현재 시점에서 미국과의 동맹관계를 보면, 역전현상이 일어나고 있다. 이명박 정권에 들어서서 한미동맹은 포괄적 협력에 기반을 둔 ‘21세기 전략동맹’으로 발전해가고 있는 반면, 민주당 정권에 접어들어 미일동맹은 표류하고 있는 것처럼 보여진다.문제는 자민당을 밀쳐내고 정권을 잡은 민주당이 포괄적인 외교안보전략의 청사진을 보여주지 못하고 있는 데서 출발한다. 민주당의 외교안보전략은 기본적으로 자민당, 그중에서도 고이즈미 시대의 외교안보전략에 대한 부정적 평가와 이에 대한 궤도수정으로부터 출발했다. 고이즈미의 대외전략이 정점을 드러낸 것은 그의 정권의 절정기였던 2005년경이었다. 당시 고이즈미는 미국과 일본과의 2+2 전략대화를 통해, 양국의 전략적 목표를 공유하는 기반위에서 미군과 자위대 전력의 상호운영성과 통합적 운용을 가능하게 하는 방향으로 동맹을 글로벌화 시켰다.주일미군과 자위대간의 역할분담과 기능적 통합을 강화한다는 의미에서 자마 공군기지, 요코타 기지 등을 중심으로 양국이 일본의 방위를 위해서는 물론, 지역에서의 유사사태에 대한 대응, 나아가 글로벌한 차원에서의 안보제공을 위해 같은 시선에서 문제를 파악하고 함께 행동하는 태세를 만들었다. 그 대신, 미군을 기동적이고 유연하게 운용하며 오키나와 주민들의 안보 부담을 경감한다는 차원에서, 후텐마 기지에 주둔하는 해병대의 일부를 괌으로 이전하고 나머지는 헤노코로 이전시킨다는 데 합의한 바 있다. 일본은 이에 발맞추어, 국제안보를 자위대의 본래의 업무로 격상시킴으로써, 자위대가 순수한 국내방어뿐만 아니라 국제평화유지활동 등에 참여할 수 있는 근거를 마련하기도 했다.그러나, 이같은 미일동맹 강화의 이면에는 중국 및 한국과의 갈등관계 확산이 존재하고 있었다. 일본이 국제연합 상임이사국 진출을 시도하면서, 이에 사실상 반대하는 중국과의 외교적 갈등은 정점에 이르렀다. 반면, 한국과는 2005년 2월부터 독도문제가 불거지기 시작하여 노무현 대통령이 일본과의 외교전쟁을 선언하는 정도에까지 이르렀다. 즉, 일본은 중국과 한국과의 외교적 마찰을 감수하면서까지 일방적인 미국추종외교, 미일동맹 강화외교에 매달렸다. 고이즈미를 가르켜 요미우리신문 정치부가 ‘외교를 말싸움으로 만든 사람’이라고 평한 이면에는 이런 이유가 있다. 전형적인 포퓰리스트 전술을 통해, 고이즈미 총리는 미국일변도 외교와 아시아 전략 부재를 드러냈다. 수상을 그만 두기 직전 미국을 방문한 고이즈미가 엘비스 프레슬리의 고향을 방문해서 부시 미국대통령을 앞에 두고 ‘I love you, I need you’를 노래한 것은 고이즈미 외교를 상징적으로 보여준 것이었다. 한마디로 말하자면, 중국에 대항하면서 미국에 편승하는 전략이었다.일본 민주당의 대외전략의 골격은 이 같은 고이즈미 외교에 대한 안티테제로부터 등장하였다. 민주당은 미국과의 우호적 관계 유지에 반대하지 않았지만, 미국일변도 외교에 도전장을 던졌다. 미국에 일방적으로 추종하여 미국의 요구를 전면 수용하는 외교를 지양하고 미국과 ‘대등한 동맹관계’를 가지겠다는 방침을 세웠다. 노무현정권 당시의 대등한 한미관계 구축을 내세운 맥락과 다르지 않은 선택이었다. 간단히 말해서, 할 말은 하겠다는 의지의 표현이었다. 또한, 아시아외교가 부재했던 고이즈미식 외교에 대한 대항축으로서 동아시아외교의 강화를 내세웠다. 아시아 근린국가들과의 신뢰관계 회복 및 장기적인 동아시아 공동체를 지향하겠다는 방향을 정했다.그러나, 실제로 정권을 잡은 후 민주당이 미일동맹의 전환을 위해 선택한 이슈는 간단한 게 아니었다. 이미 이전을 약속한 후텐마 기지의 국외 내지 현외로의 이전이라는 선택은 이중의 과제를 제기했다. 하나는, 약속이행의 당사자인 미국과의 재협상이 필요한 부분이었다. 또한, 미군기지를 현외로 옮기자는 약속은 오키나와 현민의 동의는 물론 일본내 다른 지방자치단체들과의 긴밀한 조정과 협력이 필요한 부분이었다. 그러나, 당시 하토야마 정권은 이 두 가지 과제를 만족시킬 수 있는 정치적 역량이나 대안을 가지고 있지 못했다. 결국, 2010년 5월말이라는 시한을 스스로 정했던 하토야마 정권에게는 후텐마 문제가 정권의 안정성 자체를 흔드는 악재로 작용하고 말았다. 이는 기본적으로 민주당 하토야마정권이 가지는 이상주의적 안보관에서 기인하는 것이었다. 미일안보조약은 미군에 대한 기지제공이라는 방식을 통해서만 존재한다는 사실을 간과한 국외 또는 현외 이전이라는 선거공약이 가지는 약점을 드러낸 것이었다. 오키나와에서의 미군기지 경감을 위해서는 우선, 지역안보 정세의 안정화가 절대적으로 필요하다. 하지만, 급부상하는 중국의 도전과 핵개발에 이어 천안함 사건 등 군사적 도발이 예상되는 북한을 앞에 두고 미군기지의 축소나 경감은 현실적인 선택이 아니었다. 미군기지 경감의 또 다른 전제조건은 동아시아 공동체가 상당히 진전되어 안보딜레마를 해결해주는 외부 세력으로서의 미국의 존재감이 약화되는 시기일 것이다. 그러나. 동아시아 국가들간의 협력의 증대에도 불구하고 안보에 대한 불안감이 해소되었다는 징조는 어디에도 찾아볼 수 없다. 따라서, 민주당정권이 가진 이상주의적 안보전략은 현실적으로 통용되기 어려운 선택이었다. 미군기지가 오키나와를 떠날 경우 대체할 수 있는 시설도 없고, 이를 받아들여줄 수 있는 다른 지방자치단체가 없는 경우, 결국 미국과 일본은 일본 주둔 미군의 경감이라는 메세지를 발신하는 결과를 낳는다. 이는 오키나와 주둔 미군문제를 단순하게 양국간 관계속에서 파악하고, 그 이면에 존재하는 국제공공재적인 성격을 외면하는 처사일 수 밖에 없다. 단적으로 말하자면, 오키나와 주둔미군은 단지 일본의 방위만을 위해서 존재하는 것은 아니라는 사실에 대해 민주당 정부의 인식이 빈약했다고 할 수 있다.그러나, 이와 같은 인식은 최근 발생했던 중국과 일본간의 센카쿠/다오위다이를 둘러싼 영토분쟁을 계기로 조금씩 전환되고 있는 양상을 보이고 있다. 센카쿠열도를 불법침입했다고 선장을 풀어주지 않고 오랫동안 억류한 것은 일본의 외교적 실책이었다. 공식적으로는 영토문제가 존재하지 않는다고 하면서, 중국인 억류를 통해 국제사회에 영토문제가 존재한다는 사실을 알리는 결과를 가져왔기 때문이다. 반면, 중국은 영토주권 수호와 자국민 보호라는 원칙하에, 일본대사의 되풀이되는 새벽 호출, 중국인의 일본 관광 제한, 희토류의 수출 금지, 일본 관광객의 군사시설 촬영을 이유로 한 4명의 일본인 구속 등 여러 가지 카드를 동시다발적으로 꺼내 듦으로써 일본을 압박하였다.일본이 이에 굴복하여 선장을 석방하였음에도 불구하고, 일본에 대해 사과 요구를 계속함으로써 중국의 대외전략이 공세적으로 바뀌고 있다는 사실을 대내외에 천명하였다. 이러한 중국의 외교적 선택은 양국간 문제를 해결하는 데 있어 단기적 효과를 낼 수 있었지만. 중국에게는 자국의 이익을 장기적으로 깎아먹는 부메랑으로 돌아온다는 사실을 인지하지 못했거나 아니면 신경을 쓰지 않는 기세이다. 마치 1996년 대만해협위기가 중국에 대한 국제사회의 경계심을 강화시키고 주변국들의 미국에 대한 의존을 강화시킨 것과 마찬가지로, 이번 센카쿠열도를 둘러싼 중국의 외교행태는 중국에 대한 주변국의 경계심을 강화시킬 것임은 두말할 나위도 없다. 중국이 도강양회전략을 접어두고 적극적 공세와 압박전략을 내세울 경우, 일본은 물론 다른 주변국도 미국과의 동맹관계를 강화할 것이 자명하다. 일본 민주당은 사실상 미국통이자 외교안보에서의 현실주의자인 마에하라를 외상으로 임명하여 미일동맹관계의 복원을 시도하고 있다. 힐러리 국무장관과의 회담에서 마에하라는 센카쿠열도가 미일안보조약의 적용대상이라는 언급을 받아냈고, 11월 오바마 대통령의 방일을 앞두고 전략적인 동맹관계를 복원하는 조치들을 하나 둘 가시화시킬 것으로 보인다. 그러나, 이 같은 궤도수정은 민주당 정권이 지나친 이상주의를 떨쳐내고 현실적인 선택을 한다는 것일 뿐, 아시아를 버리고 미국과의 관계개선에만 집중하는 고이즈미 노선으로 회귀하는 것은 결코 아니다. 일본 민주당 지도부는 일본이 미국과의 동맹을 잘 유지하지 못하면 다른 외교사안도 안정적으로 추진할 수 없다는 사실을 깨닫고 있고, 아시아국가들과의 관계 개선이 없이는 국제사회로의 도약이 어렵다는 사실도 잘 알고 있다. 민주당정권의 외교안보전략을 구체화시키는 것은 지금부터의 과제다.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* 박철희서울대학교 국제대학원

  After almost one year of political disputes and public mistrust, Taiwan’s President Ma Ying-jeou finally was forced to face all doubts in a press conference on Feb 9, 2010, trying to defend the reasons why his KMT government has tried so hard to push for signing an Economic Cooperation Framework Agreement (ECFA) with China. Ma argued that such free trade pack with China will greatly help Taiwanese people to do business in China without tariff, and more importantly, once ECFA is signed, barriers to Taiwan’s effort to negotiate FTAs with ASEAN countries would be reduced. He, however, admitted the ECFA would bring both opportunities and risks to Taiwan, and his administration would take measures to minimize any damage. A compensation fund of US $3 billions would be established to this need, and no agricultural products could be imported into Taiwanese market as the impacts would be devastating. Ma also promised to keep the negotiation process with China transparent, but refused to be monitored by a proposed bi-partisan legislative task force as requested by the opposition DDP. In responding to a question raised in the press conference, Ma further ensured no “political language” such as “peaceful unification” or “one country, two systems” will appear in the pack, as he wants to keep ECFA economic rather than political.Accompanied Ma was Vice President Siew, Premiere Wu, Minister of Economic Affairs Shih, and Minister of Mainland Affairs Lai, none of them offered additional explanation or comment. In the past twelve months, all of these high ranking officials and their offices have apparently failed to convey and convince the Taiwanese public concerning ECFA. Did President Ma really successfully clear all doubts and the opposition DPP would buy it and the public would believe it? The answer is unfortunately no.Political Disputes ContinuedRight after Ma’s press conference, DPP Chairwoman Tsai Ing-wen expressed disappointment and criticized Ma for failing to allay public anxiety and suspicion that ECFA would adversely affect Taiwan. Ma did not specify what “risks” were and elaborate which industries and workers would be hurt under the deal and how they could be helped by the government. It is estimated that Taiwan’s unemployment rate would rise to 7% to 8%, and many small and medium enterprises would be closed, and the agricultural sector would seriously be damaged. Furthermore, the most obvious economic risk would be the total dependence of Taiwan economy on China, given the fact that China is already the biggest trading and investment partner for Taiwan. Presently, 70 % of Taiwanese investment goes to China and 40% of Taiwanese export is into China. Once the pack is signed, Taiwan will be completely controlled by the so-called “One China Market,” a prelude to the “One China politics” as many critics in Taiwan have openly warned and feared. To many political critics in Taiwan, the Taiwan-China economic and trade links can not be treated as an economic matter. One simple fact is that China can not be regarded as a regular and normal trading partner, as China has an open political agenda to annex Taiwan. The sovereignty of Taiwan will be the most serious cost of all in signing ECFA. To opposition parties and many concerned citizens in Taiwan, sovereignty and national integrity of Taiwan is the central issue of political disputes surrounding ECFA controversy. As DPP Chairwoman Tsai warns, China would definitely ask Taiwan for reciprocate on political issues. In fact, Wang Yi, Director of Taiwan Affairs in PRC’s Department of State Affairs already stated that once ECFA is signed, no more economic issues remain to be resolved, and political negotiations should follow. With all the political questions raised by opposition parties and critics remain unanswered, Ma’s guarantee to have no “political languages” in ECFA really does not help much at all.Public Suspicion UnsolvedSince last Feb. when Ma began to push for further economic integration pack with China, the first wave of public debate and confusion followed immediately. The overwhelming social reaction were doubt and uncertainty about what social and economic impacts such integration might bring about to Taiwan’s small and medium business, workers, farmers, and the general social cohesion. The more the government tried to hard sell the pack by one-sided promotion of the benefits with deliberate avoidance of the costs resulting from signing it, the more suspicious the general publics have become. As early as March 2009, a poll conducted by DPP showed that 45% did not know about such pack ( whatever its name actually was), 49% concerned about a further economic cooperation might cause Taiwan’s over dependence on China and even affect Taiwan’s autonomy, 57% disagreed with the governmental line that without strengthening economic links, Taiwan would be excluded and isolated from international economic and trade relations, and 71% worried about the dumping of cheap goods and agricultural products from China and the worsening jobless problems once the cross-straits economic links furthered.At that time, the public already expressed clear concern about the political consequences of the pack with China, though Ma government always refrained from mentioning about the inevitable political impacts. Because of its evident political nature, 78% of the public claimed that the government should first make a consensus with the opposition parties, 89% demanded a prior discussion and monitor in the legislative body, 64% even advocated for a referendum since the pack with China could involve national sovereignty issue, 80% objected any economic cooperation agreement signed under the “One China principle” as insisted by PRC all along. Finally, more than a half of Taiwanese public (54%) expressed no confidence on Ma government’s ability to protect Taiwan’s interest in the cross-straits negotiation.In another poll by Global View Magazine in December 2009, it was still found that nearly a half of Taiwan citizens (49%) did not believe that Ma administration could really protect the public interest and minimize the negative impacts of ECFA.The most recent poll released by DPP further revealed that as high as 68% of the public gave no confidence to the existing legislative body to effectively monitor the administrative branch’s China policy, and 74% supported to establish a separate bi-partisan task force in monitoring the ECFA negotiation. Therefore, it is clear that after a full year of policy promotion and Public persuasion, the Ma government still failed to convince the Taiwanese citizens concerning the proposed ECFA signing with China. And that was why, in the press conference on Feb.9, Ma for the first time openly stated that the on-going negotiation has no fixed time table. Premier Wu even declared that if no complete public confidence, ECFA negotiation can be halted anytime.Class Conflict IncreasedOne very serious ECFA social impact would be the increasing social class conflict that Ma government dared not even to mention about it. At first, advocate for any forms of cross-straits economic cooperation agreements came from those big businessmen and capitalists who have vested interests in China trade and investment as soon as Ma got elected as the President of Taiwan in March 2008. One year later, Ma announced his Taiwan-China economic pack first  in the name of CECA (Comprehensive Economic Cooperation Agreement) in Feb. of 2009, later it was changed  to ECFA (Economic Cooperation Framework Agreement) in April 2009. Regardless of the name of the cross-straits economic pack, the nature has always been to enhance the Taiwan-China economic integration in order to protect and consolidate the vested interests of those pro-China Taiwanese capitalists and business sectors. As pointed out earlier, many political and social critics (from social movement organizations of labor and farmers) have openly worried that such further economic integration would inevitably cause many social problems such as the closure small and medium business, worsening unemployment for blue collar workers, forced jobless for farmers, and displacement of many managerial and professional middle class, and even overall regression of salary levels for Taiwan’s job market. From the social and public view, ECFA was definitely for the rich and at the expense of the poor. Some media even coined the alarming term of “new class struggles” to imply the social consequence of ECFA.Concluding WordIn conclusion, ECFA as advocated by the “unholy alliance” of KMT’s Ma government, Taiwanese big business interests, and China has now faced a strong resistance from Taiwan’s political opposition parties, general public, and civil society advocates. Two persistent warnings from the critics are quite straightforward. The first is that if ECFA can really foster peace between Taiwan and China by a further economic cooperation, then it must not be obtained at the cost of Taiwan’s national sovereignty. The second is that if ECFA can really bring in more fortune to Taiwan, it must not be achieved at the sacrifice of the middle class, workers and farmers.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* Hsin-Huang Michael HsiaoDirector, Institute of SociologyAcademia Sinica

EU in the Changing International OrderThe recent global economic crisis, continuing progress with the European integration, and the rise of Newly Industrialized Countries has led to a shift in international order. International order has transformed from the bipolar system in the Cold War era and uni-polar system in the Post Cold War era, and it is expected to undergo yet another turn to the multi-polar system. There are many scenarios about the future landscape of the international society G2 theory with an emphasis on the leadership of China and the US, BRICs Emergence theory with an emphasis on geographic territory and population dominance, and the Global Cooperation theory with an emphasis on the role of the G20 are just a few of them. Signing of the Treaty of Lisbon for the EU presents us with another very plausible alternative system of G3. The EU has put a great weight on soft power in fields such as environment, human rights, and welfare, and it is now seeking to enhance its hard power through trade, financial aids and peacekeeping operations.Key Elements of the Lisbon SystemThe Treaty of Lisbon has enhanced the European (EU)’s internal authority. Until very recently, the EU was merely a political identity, and it was legally represented by the former European Community (EC). In other words, European countries did not take legal measures to put a stamp on the integration even though they reached a political consensus to push forward with it. However, the Treaty of Lisbon has made the EU an actual legal entity, rather than a political identity, and all of the EU’s authorities have become legally binding.  EU’s scope of power has been greatly expanded by the Treaty of Lisbon. It will now be responsible for all matters like political affairs, environment, and security, as well as economic affairs on which the EU’s activities have mostly been focused. In the past, there were distinctions between the EU’s authority, EU and members’ shared authority, and members’ authority. But the treaty has made affairs in all areas subject to the EU’s power. Furthermore, the policy decision-making process has become simplified. The majority rule is now applied to all issues save military and taxation affairs.  EU’s external authority has also been enhanced. The offices of so called EU President (2.5-year term) and High Representative of Foreign and Security Affairs (5-year term) have newly opened inside the European Council, and the High Representative is to launch and directly lead the EEAS. The EU currently has 5,000 diplomats dispatched to 130 overseas offices, and 1/3 of them are expected to be replaced in the near future. For this end, it plans to solicit assistance from each member with an introduction of 1,200~ 1,300 diplomacy professionals to its HR pool. They will be employed at the EU for 4 years and return to their home country under the rotation employment system. This change institutionalizes the direct participation of all members in the EU’s international affairs.EU-Korea Relationship after Treaty of LisbonThe Treaty of Lisbon is expected to drastically change the EU-Korea trade and investment environment. First and foremost, simplification of the legislation process at the EU will lead to a considerable increase in the number of decisions related to environment, safety, and technology regulations. Similarly, the standardization and unification of various codes and systems in Europe are likely to accelerate.  Second, the environment for the EU-Korea FTA ratification has changed. The consent from the European Parliament is now necessary, and there is a possibility that European businesses against the FTA ratification would exert their influence over the political leaders. The Automobile Manufacturers’ Associations in Germany and Italy are already voicing their criticism that the EU has handed over an advantage in the manufacturing sector for gains in the finance and intellectual property sectors. Some say that the EU Trade Commissioner Ashton who was in charge of the FTA negotiation with Korea was from the UK, and that she neglected the interests of manufacturing industries.  The use of Euro as the currency for international bank settlement among European countries is expected to increase. EU’s public finance and financial affairs authorities have greatly increased, and it now has a strong influence over the countries that are yet to introduce the Euro. It is also highly likely that the Euro Zone will expand. Many non-Euro Zone countries recorded high economic growth rates prior to the global financial crisis. However, most, if not all, of them experienced a severe currency instability in the face of a financial crisis, and they are positively considering joining the Euro Zone. The expansion of the Euro Zone will essentially speed up the process of Euro becoming the key currency. Accordingly, Korea will need to consider a change in the foreign currency reserve policy in a timely manner.  The EU and Korea amended the existing Framework Agreement for Cooperation to promise all-encompassing cooperation in the non economic areas, and the bilateral relationship has been upgraded to a strategic partnership. The EU is rather stringent in bestowing the strategic partnership “honor” upon non-European countries and Korea has become the EU’s  8th strategic partner. This marks the beginning of the Pan West Diplomacy Era for Korea, with the US as an ally and the EU as a strategic partner.The EU wants to share and jointly take measures to protect the general values of democracy, human rights, and environment with Korea. In short, it is trying to form a value community with Korea. Hence, Korea needs to establish a cooperative relationship that meets the EU’s expectation by increasing its efforts and investments in the non-proliferation of weapons of mass destruction and joint response against terrorism in the foreign affairs and security areas, prevention of organized crimes and money laundering in the internal and legal affairs areas, and the reduction of the greenhouse gas emission and promotion of sustainable development in the environment area.  In this regard, the EU and Korea’s strategic objectives are China and North Korea. The EU’s foreign policy places a great emphasis on the rule of law. Unlike sovereign states that have national interest as the objective of their foreign policy, the EU, as a supranational organization, puts more weight on the observation of universal norm. There are many exchange activities between China and the EU, but the human rights problem in China is making the qualitative improvement of the cooperation difficult, not to mention hindering the bilateral FTA negotiation between them.  In addition, Korea plays an important role in the EU’s China policy. The EU believes that Korea’s cooperation can influence China. Should Korea, along with Japan, present China with an advanced development that incorporates environmental, free trade, and human rights issues, China is likely to change accordingly. The rule of law is also of importance in the EU’s North Korea policy. The EU is taking a proactive stand on North Korea’s democracy, human rights, and nuclear issues. It was the first to openly criticize North Korea’s nuclear test, and it has been leading numerous discussions on the Resolutions on Sanctions against North Korea at the UN Human Rights Council. Therefore, we need to establish a cooperation system to affect North Korea by tying in the human rights protection and humanitarian support of which the EU has the greatest interest.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.Ko, SangtuYonsei University

  At the beginning of 2010, tensions began to build in Sino-American relations. The setback is related to American President Barack Obama’s positions on Taiwan and Tibet. After announcing his decision to sell arms to Taiwan, Obama declared that he would meet Dalai Lama. By taking such stances on issues of vital interest to China, Obama faces strong objections from the Chinese side. His decisions undermined the bilateral relations, which showed signs of progress in the year 2009.  Back in 2009, many observers had very high expectations of Sino-American relations under the Obama administration. The year saw the 30th anniversary of the establishment of diplomatic relations between the two countries. As the first U.S. president to pay a state visit to China during his first year in office, Obama signed the Sino-U.S. Joint Statement with President Hu Jintao, in which the two countries pledged to work together on a wide range of issues. The Joint Statement confirmed the two sides’ commitment to “build a partnership to address common challenges.”Scholars like to put new labels on Sino-American relations. On the optimistic side, many U.S. scholars preached the G2 idea, arguing that together the United States and China can rule the world. On the pessimistic side, we have international relations scholars issuing warning of a “new cold war.” These scholars fear that relations between China and the United States will be as confrontational as those between the United States and the Soviet in the Cold War era.Neither G2 nor the new cold war reveals the true nature of Sino-American relations. China and the United States are not on a collision course with each other. In the past thirty years, the bilateral relations are becoming more interdependent. China has explored all sorts of ways to strengthen the bilateral relations. Persistent Chinese efforts laid a firm foundation for the sound development of the relations. The two countries have built up many mechanisms of cooperation. Positive developments in recent years include the hotline between the top leaders, the China-U.S. Strategic and Economic Dialogue and military-to-military exchanges between the two countries.Among all the catchwords on Sino-American relations, the best phrase to characterize the relations is complex interdependence. The competitive interdependent relations between China and the United States are sensitive, fragile and complicated. The academic world is divided into realists and liberalists. Such dichotomy makes it impossible to explain the complicated relations through a single theoretical lens. Competitions between the United States and China may increase the risks of conflicts. At the same time, frequent interactions may increase bilateral cooperation, which reinforces the interdependence between the two countries.Looking back at the twists and turns in Sino-American relations in the past 30 years, it is clear that what is plaguing the bilateral relations right now are still the old questions. In the past decades, under every president of the United States, the “three Ts,” namely, Taiwan, Tibet and trade frequently led to frictions between China and the United States.Reflecting on the legacies of the past, Chinese statesman Deng Xiaoping once made a brilliant comment on Sino-American relations, “The relations between the two countries can not become too good, nor can it go too bad.” It seems as if Deng’s comment was a spell cast by history on the bilateral relations. Over all these years the two countries have never managed to come out of this pattern of bilateral relations.Now is the time for us to think of ingenious ways to break the spell. The best solution for the relations between the two countries to move forward is to change the mindset of the past and take a global and strategic perspective. I present a package of four “go beyonds” to solve the dilemma.First of all, we should go beyond polarity thinking. The concepts of bipolarity and multi-polarity treat nation states as the only players in the international system. Such an idea is the byproduct of power politics. It ignores how different factors interact with each other in international affairs and downgrades the power and influence of non-state actors. China and the United States should lead the cooperation between players at different levels of international community and play a more proactive role in global governance.Secondly, we should go beyond differences of political systems and values. Different political systems will still coexist and compete for a long period of time. Some developing countries and newly emergent developed countries have made great accomplishments through their unique models of development. These achievements show that countries should choose a development strategy suitable for their own characteristics. There is no universal political system in the world for all countries to copy. Efforts to explore different modes of development not only offer valuable experiences for future generalizations but also show the creativity of mankind.Thirdly, we should go beyond regional cooperation and seek global cooperation. In the Asia-Pacific region, Sino-American cooperation on the North Korean nuclear issue sets a good example on solving regional hotspots. To tackle global issues like energy, climate change, terrorism and nonproliferation, cooperation between the two countries is indispensable. These new issues add to the width and depth of the bilateral relations. China does not seek to rule the world with the United States. As a permanent member of the United Nations, it will play an active and constructive role on regional issues. In this sense, cooperation between the United States and China are not limited to any region.Fourthly, we should go beyond power politics. Power politics reflects some reality of international politics, such a way of thinking is the greatest obstacle in Sino-American relations. Under such a mentality, struggles and conflicts are inevitable. In an age of globalization, the narrow power politics perspective fails to offer us the best solutions to the current problems in the bilateral relations. To change such a way of thinking, efforts from the Chinese side alone are not enough. The two sides should work together to build up mutual trust and push forward the relations.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* Wang FanDirector of International RelationsChina Foreign Affairs

[편집자 주] 이 글에서 국제전략문제연구소(the Center for Strategic and International Studies) 수석연구원 샤론 스콰소니(Sharon Squassoni)는 “핵 확대를 향한 열기가 핵 안전, 안보, 확산과 관련한 위험요소를 최소화시킬 수 있는 연료 사이클을 만들려는 노력을 앞지를 수도 있다.”라고 주장하고 있다. 또 현재 핵에너지에 대한 뜨거운 열기와 관련된 위험요소들을 감소시키기 위해서, 원자로 판매자와 공급자는 ‘핵안전문화를 고취하고,’ ‘연료 사이클에서 고농축 우라늄과 재처리 플루토늄을 배제하며,’ ‘민감한 연료 사이클 시설을 다자화하는’ 방법을 찾는 데 특별한 관심을 기울여야 한다고 강조하고 있다.지난 수년 동안 에너지안보와 기후변화로 인해 핵에너지에 대한 관심이 뜨거워졌다. 2005년 이후 27개 이상 국가들이 최초의 핵발전소 건설을 선언했다. 이들 절반은 개발도상 국가이다. 이들 중 요르단, 아랍 에미리트연방 같은 나라들은 최초로 핵발전소 건설을 고려하고 있고, 터키, 필리핀, 이집트 등 몇 나라는 과거에 핵프로그램을 폐기한 경험이 있다. 하지만 이들 모든 국가가 핵발전소 건설을 계획대로 진행한다면 원자로를 가진 국가의 수가 두 배로 늘어날 전망이다.전 세계 곳곳에 원자로가 설치되고, 핵에너지에 대한 관심이 다시 뜨거워지면서, ‘핵 배터리’라고 불리는 소규모 원자로, 핵 선진국의 고속원자로, 새로운 연료 재활용 기술 등을 개발하는 혁신이 가속화될 전망이다. 또한 몇몇 나라에서 우라늄농축을 시도할 수도 있다. 이러한 혁신은 핵 비확산레짐 시대에 심각한 부담을 줄 수도 있다.30년 전 핵에너지 확대가 예상되면서 국제사회에서는 확산방지 친화적인 연료 사이클을 만들기 위한 기술적, 제도적인 접근방법을 모색했었다. 그러나 우라늄 가격이 떨어지면서 핵에너지에 대한 관심도 줄어들었고, 더불어 핵에너지 확대로 인한 핵확산 위험을 감소시켜야 한다는 절박함도 줄어들었다. 하지만 우라늄농축장치를 이란, 북한, 리비아 등에 팔면서 테러리스트들에게 핵 물질과 시설에 접근할 수 있는 기회를 제공하는 AQ Khan의 핵 암시장조직이 현존한다는 사실을 고려할 때 핵연료 사이클 관리 노력이 매우 시급하다.핵에너지: 얼마나 성장할 것인가?타이완과 그 외 30개국에서 핵발전소 원자로를(총 371 기가와트 일렉트릭(Gwe) 용량으로) 가동시키고 있다. 전 세계적으로 핵에너지가 전체 전력수요의 약 15%를 충당하고 있다. 또 전 세계 핵발전소 원자로 용량의 반 이상을 미국(25%), 프랑스, 일본에서 차지하고 있다. 아르헨티나, 브라질, 중국, 인도, 파키스탄, 남아프리카공화국, 대만 등 개발도상국 7개국이 핵발전소를 가지고 있으며, 지금까지 발견된 우라늄광석의 약 80%가 호주, 캐나다, 카자흐스탄에 집중되어 있다. 11개국에서(우라늄을 원자로 연료로 사용할 수 있도록 농축하는) 우라늄농축기술을 보유하고 있으며, 러시아, 프랑스, 미국, 그리고 유렌코(URENCO)사가 위치한 영국, 네덜란드, 독일에서 이 기술을 주로 사용하고 있다. 또 6개국이 사용한 핵연료를 재처리 할 수 있다. 그러나 핵폐기물을 영구히 처리하는 지하폐기물처분장을 가지고 있는 국가는 현재 전무하다.국제에너지기구에 따르면 충분한 정책적 지지가 없어도 핵에너지 용량이 2030년까지 매년 1%이하로(415 GWe까지) 증가할 수 있다. 그러나 전력수요가 전체적으로 빠르게 증가하기 때문에 핵에너지 시장의 전력공급비중이 10%로 낮아질 전망이다1). 미국 에너지정보관리국의 예상처럼 노후한 원자로의 폐기가 늦춰진다면, 2030년까지 핵에너지 용량이 482GWe까지 서서히 늘어날 것이다. 그러므로 핵에너지는 안정된 시장 점유율을 유지하게 될 것이다. 그러나 이 완만한 성장 시나리오에는 새로운 핵 국가의 원자로가 포함되지 않았다.처음으로 핵발전소에 관심을 갖기 시작한 나라들이 최상의 계획을 실행한다면, 2030년까지 핵에너지 용량이 두 배로 증가할 것이다. 더욱이 세계 기후변화가 핵 확대를 가속화시킨다면 핵에너지 용량은(현 용량의 거의 세 배인) 1 테라와트에 이를 수도 있다. 그림 1(보라색 지도)은 핵에 처음으로 관심을 갖기 시작한 나라들이 얼마나 계획을 진행시켜왔는지 보여주고 있다.그림 I: 예상되는 “새로운 핵” 국가들(2009)이 지도는 카네기국제평화연구소의 허락을 받아 게재하였음.저작권 문의는 카네기국제평화연구소 NGerami@carnegieendowment.org로 할 것.이 국가들 전체 혹은 다수가 핵발전소 건설의 원래 일정을 따르지 못할 것으로 예상된다. 미국 국무부에 따르면 12개국이 ‘향후 10년 동안 핵에너지를 심각하게 고려’하고 있다2). 이 중 아제르바이잔, 벨로루시, 이집트, 인도네시아, 카자흐스탄, 터키, 베트남을 포함한 몇몇 국가들은 핵발전소 없이 핵원자로를 건설할 계획이다. 국제원자력기구에 따르면 터키의 진행속도가 가장 빠르다. 미국 국무부에 따르면 보다 장기적인 계획을 세운 19개국에 알제리, 칠레, 그루지야, 가나, 요르단, 리비아, 말레이시아, 모로코, 나미비아, 나이지리아, 바레인, 쿠웨이트, 오만, 사우디아라비아, 카타르, 아랍 에미리트연합, 시리아, 베네수엘라, 예멘 등이 포함된다3).국제원자력기구에서는 핵발전소가 개발에서 폐쇄까지 100년간 책임을 져야 한다고 강조하면서, 핵에너지 기반시설 건설을 검토하고 지원하는 데 필요한 지침을 제공하고 있다4). 대부분의 개발도상국은 원자로를 수입해야 하고, 그 작동을 위해 인력도 수입해야할 것이다. 국제원자력기구는 2020년까지 8개국에서, 2030년까지 아마도 15개국 이상에서 핵발전소 건설을 착수할 것으로 내다보고 있다5). 이러한 개발도상국에서는 전력망의 용량 때문에(300 MWe에서 700 MWe까지의) 중소형 원자로가 보다 효과적이라는 의견이 주를 이루고 있지만, 실제로 그러한 국가들이 자국의 계획일정에 맞춰 소형원자로를 구입할 가능성은 매우 낮아 보인다. 한편 인도와 중국에서는(150 MWe에서 500 MWe까지의) 소형 원자로를 건설해왔고, 앞으로 소형원자로 수출도 할 수 있을 것이다. 그러나 현재로서는 대부분의 국가들이 시장에 널리 유통되고 있는(1000 MWe에서 1600 MWe 사이의) 원자로를 선택할 것으로 보인다.과연 이 모든 국가들이 원자력발전소를 세울 준비가 되어 있을까? 많은 국가들에게 중요한 도전과제 중 하나가 오랜 기간에 걸쳐 만들어진 국제 표준과 협약을 준수하는 것이다. 아래 표에서는 핵발전소에 대한 관심과 핵 안전, 안보, 핵무기 비확산에 대한 원칙 준수를 선언했던 국가들의 현 위치를 보여주고 있다.표 I: 핵에너지에 관심 있는 국가들. 핵 안전조치, 안보,그 외 협약 등에 대한 입장(2009년 10월)국제협약에 서명하는 일이 핵발전소를 준비하는 데 있어서 매우 중요한 단계임은 분명하지만, 약속의 준수를 증명할 구체적인 증거확보가 힘들 수 있다. 예를 들면 판매자, 규제단체, 국제기구가 핵안전문화의 성숙을 어떻게 평가할 것인가? 국가가 상호보완적인 안전문화와 안보문화를 어떻게 발전시켜나갈 것인가? 규제기관의 독립성을 어떻게 보장할 것인가? 이처럼 중요한 의무사항들을 명확히 하는 데 수년이상 소요될 것으로 예상된다.핵 안전, 안보, 확산에 미치는 영향핵에너지에 대한 세계의 관심이 다시 뜨거워지면서 그 영향이 원자로 수 증가에 그치지 않고 있다. 핵발전소 원자로를 가동시키는 국가의 수가 두 배로 늘어나면, 특히 그러한 국가들이 개발도상국일 경우에는, 핵 안전, 안보, 확산과 관련한 위험요소들이 발생할 가능성이 있다. 특히 원자로 용량이 두 배로 늘면 우라늄농축이 더욱 더 필요해진다. 선진국들은 사용한 연료의 재처리를 필요로 하는 고속원자로와 같은 차세대 원자로 개발을 서두르고 있다. ‘새로운’ 핵 국가들도 선택의 여지를 남겨두려 할 것이다. 그러므로 핵 확대를 향한 열기가 핵 안전, 안보, 확산과 관련한 위험요소를 최소화시키는 연료 사이클을 만들려는 노력을 앞지를 수도 있다.한편 핵사고의 위험을 줄이기 위해 새로운 핵발전소를 건설할 때, 특히(중국이나 인도처럼)　빠르게 건설을 하는 경우 상당한 주의를 요한다. 원자로 핵심부 손상 사고의 연 발생빈도를 줄여야 한다. 원자로 판매자, 공급자, 규제기구는 수입국가가 핵안전협약에 서명하도록 압력을 가하는데 그치지 말고 핵안전 문화를 조성하는 데도 특별한 노력을 기울여야 할 것이다.핵 확대의 위험을 완화하여 핵 안보를 확보하기 위해서, 판매자와 수입국은 수입국 내의 테러 위협을 주시하면서 연료 사이클에서 고농축우라늄과 재처리 플루토늄을 배제할 것을 고려해야 한다. 즉 새로운 원자로 대부분이 저농축우라늄 연료를 사용하는 경수감속로가 될 수 있도록 연료 사이클을 융통성 있게 구상해야 한다. 또한 연료임대계약, 농축 및 재처리 방지 협정, 또는 영구적(cradle-to-grave) 핵연료 공급 등에 대해서도 고려해야 한다.핵확산 위험을 감소시키는 데 기여하는 이러한 노력들 외에도, 무기 급 물질에 대해 국가적 관심이 발생하지 않도록 만드는 추가조치들이 필요하다. 공급국은 핵 공급의 새로운 출발점이 될 수 있는(소위 추가의정서라 부르는) 안전조치 의정서를 강화하는 한편, 민감한 연료 사이클 시설의 다각화를 심각하게 고민해야 한다. 새로운 농축 또는 처리 시설의 소유와 운영을 다각화하라고 요구하는 것만으로는 충분하지 않다. 기존의 모든 시설과 앞으로 만들어질 모든 시설에 대해 차별 없이 이러한 요구를 해야 한다. 또 핵분열물질감축조약과 같은 차세대 조약을 준비하며 법적 구속력을 갖도록 만드는 것이 효과적일 것이다. 어떤 국가도 핵무기를 만들 수 있는 핵분열 물질을 생산하지 않는다면 국가적 시설이 존재할 필요가 있을까? 마지막으로 핵전력은 고위급 외교가 필요하고 선진산업수준에 부합하는 특별한 노력이라기보다는 단지 물을 끓이는 또 하나의 수단이라는 점이 부각되어야 한다. 핵에너지와 결부된 특권 이미지를 떼어내야, 잠재적 군사력을 증강하기 위해 핵에너지를 추구하는 국가들이 사라지게 될 것이다. 또한 선진국들은 개발도상국들이 전력생산 부문뿐만 아니라 사회 전반에서 탄소 배출을 감소하는 방법을 선택할 수 있도록 보다 적극적으로 도와야 한다._____주석1) International Energy Agency, World Energy Outlook 2008 (Paris: OECD), p. 92.2) U.S. State Department International Security Advisory Board, “Proliferation Implications of Global Expansion of Civilian Nuclear Power,” April 2008, available at www.state.gov/documents/organization/105587.pdf3) The State Department report also included Australia in this category, but the list was prepared in 2007, before Australian elections put a Labor government in power that currently has no plans for nuclear power.4) See IAEA, Milestones in the Development of a National Infrastructure for Nuclear Power, available at http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1305_web.pdf5) Akira Omoto, Direction, Division of Nuclear Power, IAEA, briefing on “IAEA support to infrastructure building in countries considering introduction of nuclear power,” 2008.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* Sharon SquassoniSenior FellowCenter for Strategic and International Studies