제주평화연구원

  The 2018 inter-Korean summits and the US - DPRK Singapore summit were opportunities that were built on the culmination of domestic political events over the past several years, and carried forward by the leadership in each country. This recent opening in the peace process is a window of opportunity that must be seized, as each leader’s mandate to engage in this peace process is likely to expire in the near future. Furthermore, while the diplomatic process between the two Koreas is moving forward at a considerable pace, its speed is constrained by a stalled process between the DPRK and the US. The immediacy of the issue can be seen in the US, as Congressional midterm elections in November could diminish support for President Donald J. Trump’s approach towards the DPRK. In the ROK, President Moon Jae-in’s approval rating has dropped rapidly due to domestic issues, which could have a negative impact on his foreign policy mandate. And in the DPRK, Chairman Kim Jong Un can only demonstrate a certain amount of patience before he will need to choose saving face over tolerance for a disorganized US policy. A review of the domestic political events in each country that have led to the recent presidential-level summits emphasizes the importance of this moment. Furthermore, an understanding of the fragility of present negotiations demonstrates the need to make significant and irreversible progress towards the normalization of diplomatic relations with the DPRK as soon as possible. Democratic People’s Republic of Korea: A path towards dialogue for economic advancement and peace on the peninsula While some economic reforms were introduced under Secretary Kim Jong Il, many were reversed. Under Chairman Kim Jong Un, the economy has seen major changes and economic reforms have accelerated. In 2013, Chairman Kim announced the byungjin line, a parallel pursuit of nuclear weapons development and economic advancement. The policy further stated that, once the nuclear weapons program was complete, the country’s main focus would shift to economic advancement. While this policy concentrated a large portion of GDP towards the weapons program, it also improved the economy overall, particularly in Pyongyang. Under Kim, the DPRK has invested heavily in improving the standard of living in Pyongyang; expanded special economic zones to experiment with potential economic models; and implemented agricultural reforms to increase incentives for farmers and provide more decision-making rights to managers in state-owned enterprises. However, the DPRK can only improve its economy and raise the standard of living for North Korean people to a certain extent without foreign income. Only 20% of land in the DPRK is arable, which is not sufficient to feed its population of 25 million people. Furthermore, international economic sanctions block its primary exports, including coal, iron, ore, seafood and textiles. The DPRK will not be able to lift international economic sanctions, and further advance its economy, without improving diplomatic relations with the US and the ROK. After the DPRK declared the nuclear weapons program a success in November 2017, it was consistent with byungjin that, one month later, the DPRK began to engage in diplomacy with the ROK. Kim offered dialogue in his 2018 New Year’s Address by calling for easing military tensions between the Koreas and creating a peaceful environment on the peninsula. The Moon administration accepted this as an offer and proposed discussions on the DPRK’s participation in the Winter Olympics in Pyeongchang. The successful diplomacy of the Winter Olympics resulted in two inter-Korean Summits in Panmunjom and a US – DPRK Summit in Singapore within the next six months. Continuing on this path, in April 2018, Kim declared the byungjin line a success and announced a new strategic line, a new policy that would place full priority on economic construction and development. This shift to the economy can also be seen in articles released by government-run media this year, such as the Korean Central News Agency and Rodong Sinmun. Both media outlets have been publicizing articles to highlight Kim’s frequent visits to factories and farms to encourage efficiency and productivity. Further proof of the significance of the timing of the DPRK’s decision to engage in dialogue is to compare past attitudes towards dialogue with the present attitude. President Moon offered dialogue to the DPRK from Berlin earlier in 2017, before the nuclear program was complete, and the DPRK did not accept. Also, in the past, the slightest aggression from the US or the ROK could derail talks. But even after President Trump threatened to cancel the Singapore Summit, the statement from the first vice-minister of Foreign Affairs of the DPRK offered patience, stating that they “have willingness to offer the U.S. side time and opportunity” and that they “have the intent to sit with the U.S. side to solve problems regardless of ways at any time.” However, the DPRK’s level of patience and eagerness to engage will not be open-ended. The DPRK leadership closely observes the levels of public support for Trump and Moon, and if their policies of engagement lose popular support, and the US cannot deliver on their side of the bargain, Kim will need to make the decision to save face with his citizens and end negotiations. The Republic of Korea: A desire for peace on the peninsula and for government reform In the summer of 2016, frustration grew over former ROK President Park Guen-hye’s handling of domestic matters, such as neglect during the sinking of the Sewol Ferry and allegations of influence-peddling, as well as a failing foreign policy of confrontation towards the DPRK. South Korean citizens took to the streets to demonstrate their disapproval. These peaceful protests evolved into the infamous Candlelight Revolution, involving millions of South Korean citizens. It became the largest protest in the nation’s history and one of the most impactful and well-respected protests witnessed in recent decades. The Candlelight Revolution influenced the National Assembly to pass an impeachment motion which was later upheld by the Constitutional Court. Sixty days later, Moon Jae-in was elected as President based on his campaign promises to improve inter-Korean relations, weed out corruption in the government and revitalize the domestic economy. Since his election, Moon has worked tirelessly to pursue engagement with the DPRK and to convince Trump of the importance of doing the same. President Moon employed skillful diplomacy with Trump by emphasizing and encouraging Trump’s actions and statements that he could get behind, while gently but firmly stating his nation’s intention to improve relations with the DPRK. In the June 2017 US – ROK joint statement following Moon and Trump’s first meeting, Moon secured a phrase from Trump that the US would support the ROK’s “leading role in fostering an environment for peaceful unification of the peninsula.” And in September of the same year, President Moon had to field Trump’s accusation that he was appeasing the DPRK. During Trump’s visit to Seoul in November, Moon continued to carefully cultivate his relationship with Trump, by praising his efforts for making America great again and entering into an agreement to purchase additional weapons from the US. Throughout the Moon administration’s Olympics diplomacy with the DPRK, Moon was able to balance the relationship between the DPRK and the US even at a time of heightened tensions. Soon after Moon secured an agreement to hold an inter-Korean summit, his administration was able to deliver an offer from Kim to Trump for a US – DPRK summit. Following two successful inter-Korean summits, the Moon administration has moved forward rapidly with inter-Korean cooperation. An inter-Korean liaison office was opened last week in Kaesong, inter-Korean sports exchanges continue, and a third inter-Korean summit this year will be held this week. While there has been some pushback from the US, such as the block by the Commander of US Forces Korea of a joint railway inspection, the ROK is determined to rebuild the inter-Korean relationship. While President Moon has attained the mandate to engage with the DPRK, over time, the patience of South Korean citizens will also be tested. Recent opinion polls show that Moon’s approval rating has dropped below 50% due to domestic issues, particularly due to a still-sluggish domestic economy. Without improvements to the economy, as well as progress between the US and the DPRK, Moon could soon lose popular support to continue inter-Korean diplomacy and cooperation. The United States: “America-first” foreign policy and a President’s desire for history-making diplomacy One of the primary reasons that Donald J. Trump won the 2016 US Presidential Election is because many Americans were dissatisfied with former President Barack Obama’s domestic and foreign policies. As far as foreign policy is concerned, many of the Americans who voted for and continue to support Trump promote a self-interested foreign policy which places America’s interests first and significantly less importance on nurturing the relationships of the nation’s traditional allies. Trump’s mandate to negotiate with Kim comes from this desire of his base supporters for an “America-first” foreign policy. Within this frame, Trump has explained that his diplomatic engagement with the DPRK has reduced the nuclear threat towards the US, can lead to additional cancellations of joint US – ROK military exercises which will be a cost-saving measure for the nation’s military, and may lead to the prospect of bringing home some US soldiers from the peninsula at some point in the future. This justification, along with his supporters’ trust, has allowed him to move forward with the Singapore Summit, and likely a second US – DPRK Summit in the coming months. Furthermore, while Trump’s rhetoric towards the DPRK has not been consistent, his administration did begin negotiations with the DPRK almost immediately after Trump assumed office. Joseph Yun, former US Special Representative to North Korea, was sent to the DPRK two months after Trump become President. Yun went to the DPRK to deliver the message that the US does not intend to be a threat but that denuclearization of the Korean Peninsula is essential. Negotiations continued at this level with some progress, such as securing the release of one of the US prisoners in the DPRK. Following the ROK’s diplomatic leadership and success, the US was able to transition lower-level negotiations into talks at the highest levels of the US government. As regards personal motivations, Trump’s negotiations with Kim are based on his desire to negotiate a history-making deal that no other president has made before and to achieve a deal that Obama, in particular, was not able to obtain. For example, his attempt to destroy the Iran deal is contradictory to his administration’s diplomatic efforts with the DPRK, but in line with his wider goal to reverse all Obama-led policies. Trump also has two significant obstacles to continuing diplomacy with the DPRK. There are certain members of his administration who are not in favor of dialogue with the DPRK, particularly National Security Advisor John Bolton, who has a long-standing tense relationship with the DPRK and continues to try to oppose engagement with the leadership. Furthermore, in November of this year, Congressional midterm elections will be held and Republicans are predicted to lose the majority in the US House of Representatives, and a loss in the US Senate is also possible. Without a Republican majority in the House and Senate to support his diplomacy with the DPRK, Trump may not have sufficient political capital to spend on negotiations with the DPRK. A peace process too valuable to allow to collapse The domestic political events in the US, ROK and DPRK over the past several years have provided these nations’ leaders an opportunity to move this peace process forward for the first time in 11 years. While they have taken the initial steps, their mandate to continue negotiations will have an expiry date. The onus to break the current impasse is on the US. The Trump administration needs to fulfill its promise from the Singapore Summit to sign a declaration to end the Korean War and to engage in confidence-building activities with the DPRK to build trust. The two Koreas should be allowed to lead on the improvement of their own relations, which will likely require exceptions from UN Security Council sanctions to be carried out. After all, this concerns their peninsula and the relations between their peoples. The 73-year division of the Korean people is too tragic, the breakout of war too risky and peaceful relations on the Korean Peninsula too valuable to allow negotiations to break down and have to wait an indefinite amount of time for the next opportunity.   Caroline Kearney is the lead coordinator for Korean Peninsula projects at the Centre for Peace and Conflict Studies, Siem Reap, Cambodia.

  한반도의 비핵화과정에 대해 학자들은 지난 1년간 2번의 중요한 게임의 전환을 이론적으로 설명해야 했다. 북한이 IAEA의 핵사찰을 거부한 1992년 말에는 북한의 핵무기 개발 가능성에 대해 반신반의했다. 초기 국제정치 이론들의 상당수가 기술적 또는 국제적 제약으로 “북한은 핵을 개발하지 못할 것이다”는 결론을 설명하는데 중점을 두었다. 북한의 핵개발에 대해 심각하게 인식하게 된 것은 2006년 1차 핵실험의 시작으로, 비핵화의 필요성이 대두되었다. 이후 6차 핵실험까지 북한이 핵개발 기술을 확보하면서 그 위협의 실체적 가능성이 드러나는 과정에, 북한 핵문제에 대한 한국의 해법은 “죄수의 딜레마”에 기초한 것이었다. 남북한이 서로 불신하는 국제정치의 무정부 상황에서 북한을 설득하여 협력의 선택으로 유도하면 한반도의 비핵화를 통한 평화와 남북한의 공동의 번영이 가능하다는 이론이었다. 죄수의 딜레마 게임의 문제는 보상구조(payoff)에서 남한의 오해 또는 의도된 무지가 있었다는 점이다. 북한은 남한이 원하는 핵을 포기하는 대가로 체제의 안전을 요구했지만, 남한은 우리가 제공하는 교류협력의 경제적 지원을 핵 포기의 대가로 생각했다. 이러한 보상구조에 대한 오해는 진보 대통령과 보수 대통령 시기에 공통적이다. 다만 차이가 있다면 진보 정부에서 웃는 얼굴이었다면 보수 정부에서는 화난 얼굴로 요구했다는 정도일 것이다. 이러한 오해 또는 의도된 무지에 대한 북한의 생각은 북한이 핵을 포기하고 남한의 지원을 받는다면 언젠가는 북한이 흡수되는 남한 주도의 통일의 가능성이 커질 것이라는 판단에 이르렀다. 최악의 시나리오라고 할 수 있는 흡수통일을 피하기 위한 북한의 선택은 상투적인 정치구호 같지만 “핵 무력의 완성”이었다. 2017년 6차 핵실험을 통한 수소폭탄 실험성공, 화성 14호 발사실험을 통한 대륙간탄도 미사일 실험성공, 그리고 인명살상은 하지 않지만 군사 장비를 파괴하는 전자기탄(EMP·Electro Magnetic Pulse)개발을 공언하면서 한반도 비핵화는 “치킨게임”으로 갑자기 전환되었다. 대립하는 양측 당사자가 자신의 의지를 관철하기 위해 자신의 생명을 걸고 상대방의 굴복을 받아내려는 무모한 상황으로 전개되었다. 북한의 미국 본토에 대한 핵공격과 미국의 북한 수뇌부에 대한 참수작전은 한반도의 군사적 긴장을 전쟁직전의 수준으로 끌어올렸다. 2018년 초 북한의 평창 동계올림픽 참가 결정은 치킨게임에서 가능한 전쟁 직전의 군사적 긴장을 끝내고 게임의 전환이 일어났음을 의미한다. 이후 한반도 상황이 “어떤 게임으로 전환했을까?”에 대한 질문을 가다듬기도 전에 4월의 판문점 남북정상회담과 6월의 싱가포르 미북정상회담의 결과, 비핵화와 종전선언의 교환은 서로의 선택을 조율(coordination)해야 이익을 극대화할 수 있는 “사슴사냥 게임”으로의 전환을 의미하는 것으로 드러났다. 북한이 원하는 체제보장을 미국이 제공하고 한국과 미국이 원하는 비핵화를 북한이 제공함으로써 한반도에 평화와 번영이 남북한 모두에게 공유될 것이라는 인식을 공유하는 것이다. 죄수의 딜레마 게임에서 치킨게임으로의 전환은 그 동기까지 명확하게 이해가 되었지만 치킨게임에서 사슴사냥 게임으로의 전환에 핵심은 “미군이 주둔하더라도 북한의 체제안전을 미국이 보장한다면 비핵화에 동의한다”는 북한의 명확한 의사표시에 따라 가능해진 것이다. 과거 북한은 한국이 제안하는 어떤 종류의 평화적 협력에 대해서도 정치공세라고 할 만큼 집요하게 전제조건으로 항상 미군철수를 제시했던 전례에 비추어 볼 때, 북한의 선택의 동기에 대해서는 여전히 풀리지 않는 질문이 남아있었다. 한반도의 평화와 번영의 공존 가능성에 대한 북한의 태도와 동기의 전환을 설명할 수 있는 실마리는 국내 종편방송사의 다큐멘터리를 통해서 해소되었다. 2018년 북한의 현재 실상을 결론적으로 실체적인 차원에서 규정하면 국제사회의 제재에도 불구하고 “상당한 수준의 발전”에 도달했다는 자신감이 보였고, 미국 및 남한과의 관계적 차원에서 규정하면 “미국의 군사적 위협이 해소되면” 체제 생존은 가능하다는 자신감이 보였다. 이 두 가지 판단을 종합하면 김정은 위원장은 “북한은 이제 전쟁으로 잃어버리기에는 너무 아까운 경제적 성과를 달성했기 때문에 미국의 군사적 위협이 해소되면 제재를 해소하고 통제된 외국자본과 기술의 수입을 통해서 북한의 경제적 발전을 충분히 달성할 수 있다”고 판단하고 있는 것처럼 보인다. 다큐멘터리가 보여주는 김정은 시대에 들어와서 완성되었다는 평양 시내의 미래과학자거리를 중심으로 높은 빌딩이 북한 과학자들의 주거지라는 사실과 건물 외관의 채색은 새로운 변화를 보여주려는 체제 광고판 같은 의미를 가졌다. 다음으로 보여주는, ‘대동강 수산물 식당’은 평양 시민들의 식생활 여건의 개선과 함께 식당 수족관 안의 철갑상어는 평양의 안정적인 전력공급을 보여주는 지표로 북한에 대한 국제사회의 제재 아래에서도 정치 및 경제적으로 상당한 내적 안정을 확보한 것으로 해석된다. 평양 한복판에 있는 ‘문수 물놀이장’의 여러 시설은 한국 수준과 비교해도 손색이 없는 수준이었고 이 시설은 외국인 관광객이 아니라 평양시민을 위한 시설이라는 점에서 북한의 지도부가 적어도 핵심계층으로 알려진 평양시민들의 생활수준을 유지시킴으로서 체제이반을 방지할 만큼 국가 관리를 하고 있다는 것을 의미한다. 평양교원대학에서 초등학생을 대상으로 하는 공개수업 장면은 초등학생의 지리교육에 가상현실을 활용하는 이른바 4차 산업혁명에 따른 변화에 적극적으로 대응하고 있다는 것을 보여주었다. 그리고 남북한 축구경기장에서 일반주민들을 대상으로 남한의 언론에게 인터뷰를 허용한 것은 북한의 당국자들이 적어도 평양 시내에서는 자신감을 가지고 있는 것으로 해석되었다. 한반도의 비핵화를 달성하고 남북한이 평화와 번영을 공유하기 위해서 우리의 인식이 먼저 변해야 한다. 헐벗고 굶주리고 공개처형과 인권침해가 만연하는 북한의 단면에 대한 확신과 북한 정권에 대한 불신으로는 한반도의 평화와 번영을 달성하기 힘들다. 평양 이외의 지방도시의 북한 주민들의 삶의 수준은 아직 열악하다는 것은 사실이다. 선택받은 평양시민이 아니라 일반 북한주민들의 삶의 수준을 개선하기 위해서는 비핵화의 전략적 선택이 “사슴사냥 게임”으로 전환했다는 우리의 인식의 변화가 필요하다. 1972년의 미중정상회담 당시의 중국 국민들의 삶의 질을 현재와 비교한다면, 그래서 남북한은 정상회담을 통해서 평화와 번영을 공유하려는 적극적 노력이 필요하다. 최악의 경우 “사슴사냥 게임”이 틀렸다고 하더라도 미국이 주도하는 경제제재를 유지하고 북한에 대한 압박을 계속하는 한 미국과 한국이 잃을 것은 그다지 많아 보이지 않는다.   現 제주평화연구원 분쟁해결연구부장. 단국대학교 정치외교학과를 졸업한 후 2004년 미국 University of North Texas에서 국제정치학 박사학위를 취득하였음. 단국대학교 분쟁해결연구센터에서 연구위원으로 활동하며 “한국의 공공분쟁 사례연구”를 주제로 대한민국 학술진흥재단 중점연구소 연구과제를 수행하였음. 학술활동으로는 미국국제정치학회가 주관하는 International Studies Quarterly의 Referee로 활동한 바 있음. 저서로는 『2011 한국인의 평화관: 통일정책과 여론 』 및 『2010 한국인의 평화관: 외교정책과 여론』 등이 있음.

  중국은 전세계 어떤 국가보다도 핵무기와 핵기술을 보유한 많은 국가들에 둘러싸여 있다. 핵을 보유한 북한은 중국의 이익에 도움이 되지 않는다. 북한이 비핵화를 결심한다면 중국과의 관계는 즉시 개선될 것인데, 이는 도널드 트럼프 대통령과 김정은 위원장이 직접 만나기로 한 뒤 얼마 지나지 않아, 2018년 3월에 김 위원장이 북경에 초대받았고 시진핑 주석과 만나게 됨으로써 입증되었다. 시 주석은 편한 때에 북한을 방문하라는 김 위원장의 초대를 받아들이기까지 했다. 김 위원장은 뒤이어 2018년 5월과 6월에 중국을 두 번 더 방문했다. 일부는 김 위원장과 트럼프 대통령의 싱가포르 정상회담이 중국을 소외시킨다고 생각한다. 김 위원장의 방중은 트럼프 대통령과의 협상 입장을 강화시켰을 뿐만 아니라, 한반도 문제에 있어서 중국의 중심적 역할을 재확인하기도 했다. 북한 핵 문제에서 중국은 일관된 입장을 취하고 있다. 중국은 세 가지의 주요 목표를 갖고 있는데, 동북아시아의 평화와 안정, 한반도의 비핵화 그리고 남북한의 평화 통일이다. 중국은 최근 “이중 동결(쌍중단)”을 해법으로 제안했는데, 한미 합동 군사 훈련 중단과 맞바꾸어 북한이 핵과 미사일 실험을 중단하는 것이다. 이를 토대로 북한의 비핵화는 단계적으로 이루어질 수 있다. 미국 행정부는 한미 합동 군사 훈련에 힘입어 제재 조치를 취하는 것을 선호해왔다. 중국 정부는 미국과 북한이 주인공이고 문제를 해결하기 위해 직접 대화해야 한다고 주장하지만, 혹자는 중국이 북한 문제에 대한 열쇠를 쥐고 있다고 생각한다. 이론 상으로 북한과 중국은 여전히 “동맹국”이지만, 현실적으로 그 관계가 모호하다. 중국인은 일반적으로 북한 정권을 깔보고 북한 주민을 동정한다. 북한 주민은 1992년에 한중 양국이 외교 관계를 수립했을 때, 그들의 시각에서는 북한을 배반한 중국인을 경멸한다고 알려져 있다. 북중 관계는 2011년 김정일이 사망한 후 악화되었다. 2011년과 2018년 초 사이의 얼어붙은 관계에도 불구하고, 북중 관계는 특히 국제 정세가 변할 때 공고해지는 듯하다. 양국 관계를 개선한 2018년 3월 김정은 위원장의 깜짝 방중 이전에도, 북경의 글로벌 타임즈(Global Times)는 사설을 통해 중국과 북한의 우호적 관계가 다른 국가들로 인해 방해 받아서는 안된다고 역설했다. 해당 사설은 북한이 동북아시아에서는 매우 드물게 “높은 수준의 독립과 자주성을 가지고” 있기 때문에 존중 받아야 하는 국가라고 언급하며, 또한 우호적 관계를 유지하는 것은 양국의 이익을 위한 것이라고도 주장했다. 싱가포르에서 트럼프 대통령과 김 위원장의 회동 이후, 북한의 비핵화에 관한 기대가 증가했다. 그러나 무역 및 기타 문제에서 중국과 미국 간에 긴장이 고조되면서, 중국은 가까운 시일 내에 북한과의 좋은 관계를 유지하려고 할 것이고, 이는 북한의 비핵화를 더욱 복잡하게 만들 것이다. 북한과 중국, 러시아와 남한의 관계가 개선됨에 따라, 북한에 대한 제재를 유지하기는 더욱 어려워질 것이다. 중국의 관점에서 북한의 비핵화를 위해 무엇을 할 수 있을까? 가장 중요한 것으로, 비핵화는 평화적이고 점진적으로 이루어져야만 한다. 양자 및 다자간 차원에서 대화가 조성되어야 한다. 미국, 중국 및 기타 이해관계 국가는 북한 문제를 동아시아 안보와 정치 경제의 넓은 맥락에서 신중하게 다루어야 한다. 간단하거나 즉각적인 해결책은 없으며, 수많은 협정과 프레임워크가 그러한 신중한 논의의 결과일 것이다. 비핵화는 평화로운 대화의 목표이지, 전제조건이 아니다. 안전에 대한 보장이 없이는, 북한이 자발적으로 비핵화를 실행하기를 기대하는 것은 희망사항에 지나지 않을 수 있다. 대략적으로, 북한의 핵 문제를 다루는 세 가지 접근 방법이 있다. 북한이 비핵화를 실행하도록 압박하는 제재 기반의 정책 지속, 북한의 핵 시설뿐만 아니라 북한 정권까지도 한번에 파괴할 수 도 있는 군사 행동 그리고, 협상 테이블로 돌아가 상호 수용 가능한 해결 방안을 모색하는 것이다. 제재는 비효과적임이 증명되었고, 군사 행동은 위험 부담이 너무 크다. 유일하게 성공 가능성이 있는 방법은 협상 테이블로 돌아가는 것이다. 미국과 북한 간 협상 시작 전에 북한이 핵 프로그램을 버리도록 요구하는 것은 마치 말 앞에 수레를 놓는 것과 같다. 인센티브나 보상도 없는데, 북한이 왜 비핵화를 하겠는가? 중국의 “이중 동결” 제안은 일을 진행시키기 위한 현실적이고 실용적인 방법이다. 워싱턴의 일부에서는, 불한당 같은 정권과의 대화가 악한 행동을 보상해 주는 것이라고 생각하기 때문에, 미국이 북한에 개입하는 것을 지지하지 않는다. 그러한 거만한 태도는 어떤 분쟁도 평화롭게 해결하는 데에 도움이 되지 않는다. 외교는 전쟁 없이 분쟁에 대해 상호 수용 가능한 해결책에 이르는 기술이다. 협상가들은 서로를 좋아해야 할 필요가 없고 다만, 평화로운 해결이라는 공통 목표를 공유한다. 핵 무기를 보유하는 것이 반드시 북한을 더 위험하게 만드는 것은 아니다. 핵 무기를 사용하려는 의도가 문제다. 김정은 위원장의 2018년 신년사에서 알 수 있듯, 북한 지도자는 비이성적이지도 자멸하기를 바라지도 않는다. 도발하지 않는다면 핵 무기를 사용하지 않을 것이다. 정치적 및 경제적 인센티브가 주어진다면, 북한은 국제 사회에 함께 할 가능성이 크다. 김 위원장과 트럼프 대통령의 회동, 남북한 간의 화해, 그리고 북중 관계의 개선을 포함하여, 2018년에 전개된 일은 밝은 장래를 보여준다. 미국과 그 동맹국은 북한의 안보 문제를 다루기보다는, 북한에 대한 제재에 더 많은 관심을 보이곤 했다. 트럼프 행정부가 북한에 다가가는 것은 올바른 방향으로 내딛는 긍정적인 단계이다. 앞으로 모든 관련 당사국, 특히 중국과 미국은 북한이 비핵화를 실행할 수 있도록 협력하여 장려하고 국제 사회로 환영해야 하겠다.   Zhiqun Zhu, PhD, is Professor of Political Science and International Relations at Bucknell University, USA.

  지난 8월 내 예정되었던 폼페이오 미 국무성 장관의 4차 방북 일정이 취소되었고, 시진핑 주석의 북한 9·9절 방북 일정 역시 취소된 가운데, 문재인 대통령이 김정은 북한 국무위원장과의 정상회담을 위해 18∼20일 평양을 방문하기로 남북이 합의했으며, 미북 2차정상회담의 가능성도 언급되는 등 한반도 비핵화와 관련한 상황이 긴박하게 전개되고 있는 현시점에 북한의 대미, 대일, 대남 정책에 있어서 주목할 만한 정책적 함의가 있다. 최근 북한이 발표하는 논평을 종합하면 북한은 중국과 러시아의 지원을 받아 북한에 대한 국제사회의 경제제재를 우선 완화하고 궁극적으로 해제하는 목표와 함께 한반도 종전선언을 이끌어내면서 휴전협정을 평화협정으로 대체하는 것을 비핵화 과정에서 우선 달성해야 할 정책 목표로 설정하고 있다. 북한의 이러한 정책 목표에 반해서 미국은 싱가포르 정상회담에서와는 달리, 미 국무성 협상 팀이 “핵시설 신고와 검증”을 요구하면서 북한에 대한 압박을 강화하고 있어서 비핵화를 진전시키기 어렵다고 북한의 당국자는 판단하고 있다. 북한은 미국의 이러한 일방적인 압박의 이면에는 미북협상을 통한 한반도 비핵화와 평화를 원하지 않는, “협상 팀의 이성을 빼앗고 판단력을 흐리게 한 배후의 검은 악마들”이 있다고 주장한다. 북한이 지목하는 이른바 “배후의 검은 악마”는 미국의 국내정치에서 반트럼프 세력으로, 의회의 민주당 의원들뿐만 아니라 공화당 내 반트럼프 세력도 합세하여, 미국의 사법부, CNN과 뉴욕 타임즈를 비롯한 주요 언론이 같은 편이 되어 트럼프 대통령이 세기적 위업을 달성하는 것을 방해하고 있다고 북한은 주장하고 있다. 반트럼프 세력은 북한과 외교적 노력을 실패로 규정하고 대북강경노선으로 선회와 제제와 압박의 유지를 요구하고 있다. 북한의 인식은 비핵화와 관련한 미국의 강경노선의 원인으로 미국 내 반트럼프 세력에 의해 휘둘리는 국내정치와 일본의 방해를 가장 큰 이유로 들고 있다. 북한은 미국 내 반트럼프 세력과 일본 아베 내각의 공통점이 한반도 비핵화의 진전이 정치적으로 자신들의 이익에 도움이 되지 않으며 장기적으로 자신들의 이익에 손해라는 이해타산이라고 판단하고 있다. 트럼프 대통령이 3% 후반대의 성장률을 구가하는 미국의 경제호황과 더불어 한반도의 비핵화와 관련한 가시적이고 의미 있는 외교적 성과를 거둔다면 11월에 예정된 미국의 중간선거에서 공화당이 승리할 가능성이 높기 때문이다. 북한의 입장에서 일본은 한반도의 비핵화를 훼방 놓은 밉상이다. 일본의 아베 내각은 미국에 대해 납치자 문제 등을 거론하면서 완전한 비핵화가 달성될 때까지 제재와 압박을 지속할 것을 당부하고 있다. 경제제재 완화와 비핵화를 단계적으로 추진하는 것이 적절하다고 판단하는 북한의 입장에서는 수용할 수 없는 주장이라고 판단하고 있다. 최근 비핵화와 관련한 북한의 행보는 오히려 솔직하고 직설적이어서 비핵화 과정을 달성하는 데 조력자와 적대자를 분명히 구분하고 있다. 문재인 대통령의 운전자론에 비판적이면서도 비핵화를 달성하고 경제제재를 완화하는데 필요한 조력자라고 인식하는 한편, 판문점 선언을 포함하여 비핵화에 대한 합의를 불신하고 선 비핵화 후 제재완화를 주장하는 자유한국당에 대해서는 상당한 비난을 쏟아내고 있다. 미국의 트럼프 대통령에 대해서도 신뢰를 보내면서 민주당과 미국의 언론에 대한 불만을 드러내고 있다. 일본에 대해서는 위안부 문제, 독도 문제는 물론이고 미일원자력협정의 자동연장에 대해서도 상당한 불만을 표시하면서 일본을 비난하고 있다. 비핵화와 관련한 북한의 반응은 비핵화를 위한 최소한의 양보로서 종전선언과 제재완화를 요구하고 있는 절박한 시그널링으로 보인다. 북한의 입장에서 미국과 거래하는 대상의 본질에서 자신이 취약하다고 생각한다. 북한이 수행하는 비핵화는 돌이킬 수 없는 반면에 미국이 제공하는 외교적 합의는 언제든 파기할 수 있기 때문이다. 외교에서 명분도 중요하지만 실리를 우선 고려해야 한다. 북한의 선 비핵화와 후 제재완화는 안보의 보수원리주의에 가깝다. 미국이 북한에게 종전선언과 평화협정에 합의해줬는데 북한이 비핵화를 성실하게 수행하지 않을 경우에 군사적 옵션을 고려할 수 없다는 것이 선 비핵화 후 제재완화의 원칙을 지켜야하는 이유라고 한다. 현실주의가 신봉하는 누구도 믿을 수 없는 무정부 상태의 국제정치에서 북한을 믿을 수 없어서 완전한 비핵화를 우선 달성해야 한다고 주장하고 다시 평화협정에 서명했다고 군사적 조치를 취할 수 없다고 주장한다면, 상황 진단은 극단적 현실주의의 틀에서, 처방은 규범에 충실한 이상주의를 따르는 자가당착이다. 이는 다시 말해서 한반도 비핵화에 의미 있는 진전이 이루어지는 것을 원하지 않으면서 할 수 없는 이유나 계속 찾겠다는 것으로 보인다. 북한이 비핵화를 어느 수준까지 진행하면 물리적으로 되돌릴 수 없다. 북한의 입장을 고려해서 북한이 미국과 한국을 신뢰하고 비핵화를 추진할 수 있는 환경을 조성하는 것이 우선 되어야 한다. 일각에서는 독재자 김정은을 신뢰하고 정상적인 지도자로 대우하는 것에 대한 불만도 상당해 보인다. 닉슨 대통령이 마오쩌둥을 처음 만났던 1972년에도, 중국은 문화대혁명의 소용돌이 속에 정적의 제거, 교육의 마비, 역사적인 유적과 유물의 파괴, 전통 문화의 파괴, 종교 탄압과 함께 34,800명의 희생자를 발생시켰다. 하지만 닉슨의 대중외교는 중국을 개혁개방의 길로 이끌었고 지금 중국 국민들의 경제상황과 인권상황은 70년대와 비교해서 극적으로 개선되었다. 한반도 운전자론은 일본의 아베정부의 주문과 미국 내 국내정치의 장애를 극복하고 우리 정부의 주체적 판단에 따라 한반도 평화를 위해 가장 합리적인 대안을 모색하는 것이다. 문재인 대통령의 8·15 경축사의 “평화가 경제”라는 메시지가 한반도 평화를 위한 비핵화 달성에 가장 효율적인 방법이 무엇인지를 단적으로 대변한다. 現 제주평화연구원 분쟁해결연구부장. 단국대학교 정치외교학과를 졸업한 후 2004년 미국 University of North Texas에서 국제정치학 박사학위를 취득하였음. 단국대학교 분쟁해결연구센터에서 연구위원으로 활동하며 “한국의 공공분쟁 사례연구”를 주제로 대한민국 학술진흥재단 중점연구소 연구과제를 수행하였음. 학술활동으로는 미국국제정치학회가 주관하는 International Studies Quarterly의 Referee로 활동한 바 있음. 저서로는 『2011 한국인의 평화관: 통일정책과 여론 』 및 『2010 한국인의 평화관: 외교정책과 여론』 등이 있음.

  시작: 신뢰 만들기 6.12 북미정상회담에서 미국은 북한에 체제보장을 제공하기로 약속했고, 북한은 한반도의 완전한 비핵화를 약속했다. 북미정상회담의 합의사항이 순조롭게 진행될 것이라는 기대는 지난 7월 마이크 폼페이오 미국 국무장관의 방북 이후 양국 사이의 입장 차가 나타나면서 전망이 어두워지기 시작했다. 폼페이오 국무장관은 방북 성과에 대해 생산적이라고 평가하면서도 동시에 “북한이 비핵화 일정표도 안 내놨다”고 주장했고, 북한 역시 “일방적이고 강도같은 비핵화 요구만 하고 갔다”라고 비난했기 때문이다. 그리고 8월 초 존 볼턴 미국 백악관 국가안보보좌관은 방송을 통해 북한이 실질적 비핵화 조치를 취하지 않는다고 비난했다. 하지만 북한은 풍계리 핵실험장 폐기, 동창리 서해위성발사장 해체, 한국전쟁 미군 전사자 유해 55구 송환 등 나름의 조치를 취했다고 주장했다. 이러한 양측 간의 입장 차이는 한반도 평화체제 구축 과정에서 지속적으로 나타날 것으로 예상된다. 이는 상호불신이 신뢰로 이어지지 못하고 있는 역사적, 구조적 문제가 존재하기 때문이다. 1953년 정전협정 이후 약 65년여간 남북은 물론 북미 역시 상호 불신하고 적대시하며 지내왔다. 특히 푸에블로호 납치사건, 미루나무 도끼사건 등 북미 양측의 불신을 증가시키는 사건이 발생하기도 했다. 2018년 6월 북미정상회담이라는 역사적 사건이 발생하면서 지난 반세기 이상 진행된 과거의 불신이 사라질 것이라는 기대가 존재했다. 하지만 합의사항을 이행하고 실천하는 과정에서 지난 반세기 이상 지속된 불신으로 인해 양국 간 신뢰는 쉽게 형성되기 어려울 것으로 보인다. 신뢰는 하루아침에 형성되는 것이 아니라 탑 쌓기와 같이 차근차근 조심히 만들어가야 하는 과정이기 때문이다. 리용호 북한 외무상은 지난 8월 4일 아세안지역안보포럼(ARF) 연설에서 북미 간 신뢰는 하루아침에 쌓아지는 감정이 아니며 충분한 신뢰조성을 위해서는 반드시 쌍방의 동시적인 행동이 필수적이며 할 수 있는 것부터 하나씩 순차적으로 해나가는 단계적 방식으로 비핵화문제를 해결해 나가자고 했다. 즉 신뢰조성을 통해 북미정상회담에서 합의한 모든 조항들을 균형적, 동시적, 단계적으로 이행해나가는 새로운 방식만이 평화체제를 구축하는 데 성공할 수 있는 유일하고 현실적인 방안이라 주장했다. 한반도 평화체제의 가능조건 중 핵심은 신뢰형성이라 강조했다. 합의사항의 이행은 신뢰형성의 시작이라는 것이다. 사례: 예비적 기초협정의 과정 평화협정이 체결된다고 해서 곧바로 신뢰가 형성되고 평화체제가 구축되는 것은 아니다. 그리고 하나의 평화협정으로 평화체제가 구축되는 것도 아니다. 다수의 협정들이 체결될 수 있다. 일반적으로 분쟁을 해결하기 위해 논의하는 시작단계에서 당사자 간 상호 신뢰를 형성하고 의제를 공유하기 위해 예비적 기초협정이 체결된다. 북아일랜드의 평화협정인 ‘성 금요일 협정’이 체결되기 전에도 수차례의 예비적 기초협정이 체결됐다. 보스니아의 평화협정인 ‘데이턴 협정’이 체결되기 전에도 마찬가지였다. ‘성 금요일 협정’과 ‘데이턴 협정’이 실질적이고 기본적인 성격을 지닌 평화협정이었다면, 이에 앞서 상호신뢰 구축과 의제 공유를 위한 다수의 예비적이고 기초적 성격의 협정이 체결될 수 있다는 것이다. 평화협정의 체결로 평화가 달성되는 것은 아니라는 역사적 사례는 이스라엘·팔레스타인, 수단, 콜롬비아 등 다양한 분쟁사례에서 평화협정 체결과정을 보면 알 수 있다, 해당 사례에서 보면 평화협정 내용에 대한 입장 차이와 협정을 반대하는 세력들의 반발로 인해 그 합의사항이 제대로 지켜지지 못했고, 이 과정에서 여러 다양한 내용의 평화협정이 체결되는 과정이 나타났다. 결국 평화협정은 어느 하나의 평화협정 체결로 완성되는 것이 아니라 이해관계가 있는 각 당사자 간 여러 협정이 체결되는 과정이 거듭 진행됐다. 평화협정이 체결됐다고 하더라도 이를 보완하고 이행하기 위한 후속 합의들이 보장받을 수 있는 또 다른 제도적 장치가 필요하며, 이 과정에서 끊임없는 의견 조율과정과 합의사항의 이행노력이 필요하다는 점이 신뢰를 형성하기 위한 과정이라는 점을 알 수 있다. 평화협정의 체결을 결과가 아닌 과정적 관점에서 바라봐야 하는 이유이기도 하다. 따라서 ‘과정으로서의 평화체제’를 보면 단순히 전쟁의 법적 종결에 국한되는 것이 아니라 내적, 외적 차원의 여러 긴장요인들을 포괄적으로 해결하면서, 평화를 제도화하고 정착시켜 나가는 장기적 과정을 의미한다. 즉 단순히 하나의 협정이 아니라 장기적 관점에서 다수의 예비적 기초협정을 통한 신뢰가 형성되는 과정을 통해 평화체제가 구축될 수 있다는 입장이다. 전망 : 비관과 낙관 사이에서 2018년 4월 27일 판문점 선언에서 비핵화와 평화체제의 관계를 제시했다. 남북 정상은 남과 북은 항구적이며 공고한 평화체제 구축을 위하여 적극 협력해 나가고, 완전한 비핵화를 통해 핵 없는 한반도를 실현한다는 공동의 목표를 확인했다. 종전선언과 평화협정이라는 ‘정치적·법적인 평화’와 남북 간 불가침 및 군사적 신뢰구축 조치를 통한 ‘사실상의 평화’를 만들어 가기로 합의했다. 그리고 6월 12일 북미 정상회담 합의문에서도 북미 관계정상화 추진, 한반도 평화체제 구축, 한반도의 완전한 비핵화의 순서로 합의했다. 순서상으로 보면 북미 관계정상화와 한반도 평화체제 구축을 위한 노력이 한반도 비핵화에 영항을 미치는 구조로 되어있다. 평화체제의 속도가 비핵화를 완성하는 속도에 영향을 끼치는 구조로 합의한 것이다. 결국 한반도 평화체제는 남북관계의 진전, 정전체제의 극복, 관계정상화, 한반도 비핵화의 실현으로 가능하다. 이러한 요소들이 종합적으로 진행될 때 평화체제가 구축될 수 있다. 그리고 적극적 평화체제를 구축하기 위해서는 평화협정이라는 규범, 원칙, 규칙, 절차 등의 제도적 집합뿐만 아니라, 신뢰와 인식의 변화를 통한 상호관계의 실질적 변화를 포괄하는 개념으로 인식해야 할 필요도 있다. 신뢰형성을 두고 비록 뜬구름 잡는 일이라 비난할지라도 신뢰가 형성되지 않으면 아무것도 진전되지 않는다. 모든 일의 시작과 끝에는 신뢰가 있다. 종전선언도 평화협정도 궁극적인 평화체제 구축도 신뢰가 핵심이다. 비핵화의 검증(verification)도 신뢰의 문제이다. 아직도 한반도에서는 불신이 너무 많다. 불신으로 시작하면 과정에서도 불신, 결과에서도 불신으로 평화체제의 구축은 요원할 수 있다. 반세기 이상 불신으로 가득했던 한반도에서 지금부터 제대로 된 신뢰가 형성된다면 평화체제를 위한 발걸음은 오늘부터 시작될 수 있다.   現 고려대학교 일민국제관계연구원 연구교수. 한국외국어대학교 정치외교학과 졸업 후 같은 학교에서 정치학 석박사 취득. 남북한 관계, 한반도 평화와 통일이 주요 관심분야이며, “평화협정의 유형에 따른 한반도 평화체제의 경로”, “북아일랜드의 평화구축 과정: 평화협정을 중심으로”, 한반도 통일기반 조성을 위한 대북지원 방향: 국가와 국제기구의 역할 비교 분석” 등의 주요연구가 있음.

  Political rhetoric about interregionalism often presupposes that international organisations like the European Union (EU) and ASEAN are natural and like-minded partners. Of course, this overly simplistic interpretation must not eclipse the fundamental differences that characterise both patterns of regional integration. But recent geopolitical and –economic dynamics are breaking new ground for interregional cooperation between the EU and Asia. The EU actively promotes deep institutionalisation through robust governance structures and complex legal frameworks. Brexit has raised the question whether the European integration process has gone too far. Answering affirmatively, the populist and nativist leaders of the Visegrad Four countries, Austria, and Italy favour a more intergovernmental union, one with less supranational oversight. Conversely, liberal democrats would point to the fact that there has been no domino effect of other member states wishing to check out of the EU. This, they argue, is not just the result of the cost of Brexit, which is apparent to all except the government of Theresa May, who still speaks of a ‘Brexit dividend’ in terms of EU membership fees that would be better spent on the National Health Service. Indeed, if the proliferation of initiatives in the area of European security and defence is anything to go by, then one would be inclined to rather speak about an ‘integration dividend’ among the remaining 27 member states. European integration has not gone in reverse but its future may develop along more differentiated lines. This observation not only pertains to the EU’s internal policies and law. As the political map of Europe changes as a result of Brexit, the codification of autocracy in Turkey (which dampens its EU accession prospect) and blurring socio-economic boundaries between the Western Balkans and Eastern Partnership states, the EU will get less hung up by its existing external policy frameworks. Instead, it will work to tighten the fabric of socio-economic cooperation and regulatory alignment across Eurasia. For its part, ASEAN is concerned with loose and non-constraining community-building. The over-emphasis on national representation, underpinned by the sacrosanct principles of respect of national sovereignty, non-interference and equality inter pares, has blurred the boundaries between the cyclical stages of the policy process, as the exercise of the prerogatives of policy-shaping and -making takes place within the confines of a small and privileged circle of politicians. The persistence of the ASEAN Way as the Association’s modus operandi expands far beyond its borders and the realm of political integration. In the 1990s, the relative absence of major threats in the neighbourhood prompted ASEAN to take the lead on the creation of new patterns and frameworks of cooperation. The externalisation of the ASEAN Way has facilitated the creation of a regional framework of forums, dialogues (with, inter alia, Australia, Canada, China, the EU, India, Japan, Korea, New Zealand, Russia, and the US) and accepted diplomatic norms and practices. ASEAN’s first initiative towards greater regional stability materialised in the creation of a Zone of Peace, Freedom and Neutrality in 1994, rapidly followed by a Southeast Asian Nuclear-Weapon-Free-Zone, the first working session of the Asian Regional Forum (ARF) in 1995, and the more recent ASEAN Defence Ministers Meeting-Plus (incl. Australia, China, India, Japan, Korea, New Zealand, Russia, and the US), the Expanded ASEAN Maritime Forum and the East Asia Summit, to mention a few. Desirous of improving economic relations between the EU and East Asia as a whole, ASEAN launched the first Asia-Europe Meeting (ASEM) in 1996 along with the China, Japan and Korea. ASEM was set up as an informal dialogue based on intergovernmentalism. Korea hosted the ASEM meeting in 2000 chaired by Nobel Peace Prize laureate Kim Dae Jung. Unfortunately, the violations of the 2002 Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea have illustrated the weakness of pragmatic and interest-based frameworks like ASEM and ASEAN in providing more than just partial solutions to the vast array of security issues in the region. But the rising importance of non-traditional security issues (combating trafficking in illegal drugs, people smuggling including trafficking in women and children, sea piracy, terrorism, arms smuggling, money laundering, international economic crime and cybercrime) and their cross-border character have made it increasingly difficult for countries to maintain a strict separation between domestic affairs and regional problems, thereby opening the path to second-generation regionalism, complementing the role of the United Nations. Stretching the mandate of fora like ASEM and ASEAN to encompass new governance responsibilities shows the willingness to redefine regional priorities and to pay more attention to new issues such as human development and security, without abandoning the principle of non-interference. Acknowledging the fundamental political, socio-economic and cultural differences between the EU and Asian countries, interregional cooperation does make a lot of sense when considering recent geopolitical and –economic developments. Partially as a result of the assault of Putin’s Russia, Brexit and Trump’s US on global governance systems, the EU is slowly warming up to China’s Belt and Road Initiative while doubling down on new non-tariff trade agreements, both of an interregional kind (the EU-CARIFORUM and EU-Central America agreements have recently entered into force) and a bilateral character: after signing deep and comprehensive free trade agreements with Korea, Canada and Japan, the EU has recently turned to Australia and New Zealand. This convergence with other dynamics across Asia and the Pacific might lead one to even consider including the EU in the Trans-Pacific Partnership (TPP). Arguably, a TPP-11 would no longer be exclusively ‘Pacific’ in the geographical sense but emphasising the peaceful nature of the initiative, one could add the largest single market of the world while maintaining the name of this interregional collaborative effort at modernising trade rules for the world in the absence of an increasingly protectionist US. A new age of interregionalism between the EU and Asia may well be dawning.   Steven Blockmans, Head of EU Foreign Policy at CEPS (Brussels) and Professor of EU External Relations Law and Governance at the University of Amsterdam.

  上个月，美国与北韩的外交新阶段在平壤艰难开启。在与美国国务卿迈克•蓬佩奥（Mike Pompeo）进行一系列会谈后，北韩外交部批评美国“要求北韩无核化的单边流氓行径”。蓬佩奥则坚持认为会议“很有成效”。会谈再次表明只关注无核化会且仍会以失败告终，就这一意义而言，蓬佩奥没有错。一味的执着于终止核计划将会延迟对于其他重要问题的探讨。由于解决关键问题的压力越来越大，整个外交进程可能停滞乃至失败，从而再次引发危机。相比之下，开展更大范围内的外交进程实际上更有助于推动无核化以及其他方面问题的改善。 下一阶段 近日来，北韩持续进行核试验和导弹试验，造成了极大的危机。现在有迹象表明，大约在2017年底2018年初的时候，北韩政府曾决定要暂停核试验项目，转而重点关注国家和经济改革。虽然外界对此大肆评论，但对平壤何时及为何做出这一决定却不得而知。 韩国外交和南北韩首脑会晤固然重要，但很难得知，是否有必要为中止北韩核试验而进行美国与北韩之间的首脑会晤并作出相关让步。虽然危机暂时缓解，但下阶段制定什么样的外交策略则显得尤为关键。 下阶段的外交策略应假定北韩政府本身不确定下一步采取什么措施。正如刚刚在平壤结束的首脑会晤所示，不应假定将会迅速实现北韩无核化。 下一阶段的关键目标是在明年前后，即2018-2019年，保持外交的发展势头，以便为北韩领导人做出促进发展的艰难决策创造环境。另一目标是使北韩恢复核试验和/或导弹试验的难度增加，同时如果北韩打破真正的和平进程，要寻求支持对北韩展开行动。 如果不发生战争，即使采取任何必要措施，也不可能迫使北韩尽快停止现有的核导计划。美国已表示愿意暂时忍耐现阶段的北韩核计划，但不接受北韩核计划进一步发展。此外，美国与伊朗和中国的对抗正在升级，强制北韩停止核计划看起来并不明智。并且有必要记住，伊朗和北韩有时会合作。而在军事上使伊朗和北韩更亲密不符合美国的利益。 因此，回到制定有推动作用的外交策略所面临的挑战。实现这些目标的最佳途径是在2018年开启目标远大、范围更广的和平进程，并在2019年进行推进。 为什么范围更广，进程更佳 现在，南北韩外交的默认模式是三角式的。三角形的一边是美国与北韩以无核化为重心的双边外交，另一边是韩国与北韩围绕未定义的和平机制展开的双边外交。三角形的底部是对美国和韩国同北韩的外交能互相配合的希冀。不幸的是，这样的模式似乎不可能奏效。其限制因素很主要是美国对于无核化的推动，这也是过去造成失败的常见原因。 无核化外交有三项劣势。一，完成北韩无核化这一艰难而危险的任务需要大量努力，这就要求将推动无核化的进程分为不同阶段和步骤，每个阶段和步骤都需要时间。为规划无核化的合作进程，近期更精心的努力是，制定出未来十年合作推动无核化的规划，其中列出美韩所需要提供的大量支持，去进行亟需的实地工作。这一规划也意味着在更大范围内缓解紧张局势的尝试。 分阶段弃核的策略总以失败而告终。北韩提出放弃一些它本身并不真正需要的或者欺骗性的东西，以交换实际价值非常有限的短期好处。通常，双方最终都感到不满，局势甚至进一步恶化。同时，北韩核导计划背后的真正动机未得到实际解决。 二，无核化进程必须将美国和北韩放在外交的中心位置。北韩通常倾向于将美国视为在核问题上对话的同辈，而视韩国为美国的傀儡。因此，以无核化为重心的外交使平壤加重了这一印象，且往往边缘化了韩国和韩国人民。 三，由于这一外交模式将核导问题和专家放在首位及中心地位，这往往脱离南北韩现实，因此没有实际的政治价值。在谈判中提出的晦涩的技术问题越来越偏离核心的政治问题，并且难以被政治领导人或大众理解。 基于这些原因，更广阔范围内的和平进程比单纯的无核化进程更有前景。最有可能对韩半岛奏效的进程应相当于多车道公路，而非单行收费路段。无核化固然重要，但也应该为各方畅所欲言讨论各项问题提供机会。例如，在结束冷战的外交中，没有忘却战略性核问题（以战略武器削减谈判的形式）。只不过除了核问题，双方还就其他关系到欧洲未来的、更为根本的问题展开谈判。 六条路线提案 推动更大范围内的和平可以首先发布声明，或许可在2018年底就是否宣布结束在韩半岛的敌对状态且开始建设长久和平进行谈判。为此，声明应规划出远大的和平进程并在2019年按照六条路线开启。六条看起来很多，但可以回想冷战结束前的外交，美国是十几条路线同时谈判。 第一条路线应该阐明南北韩关系的本质和未来。最近的南北韩首脑会晤宣言设想了正式结束韩国战争，但很难达成令人满意的声明。如果战争结束，规定非军事区和军事分界线（“三八线”）的1953年《停战协定》是否就此失效？ 南北韩边界要么是永久的，要么是临时的。基于欧洲的先例，一种可能是三八线将成为不可侵犯的南北韩边界，仅接受相关方认可的和平调整。南北韩也会就未来成立联盟乃至统一讨论各自观点。这条路线属于“二加二”。南北韩达成一致后，应得到1953年停战协定签署国美国和中国的认可。 第二条路线应重点关注经济措施，尤其是制裁。更广阔范围内的和平进程能够提供更多方式，使各方能够全面估测已有进展，再决定是否以及何时向联合国安理会申请放松制裁。现在北韩政府似乎正在诸多改革的设想中进行考量——从类似中国八十年代逐渐开放到越南结合经济开放和政治压制的模式，再到合并韩国的工业园区。如果北韩制定出逐步发展的规划并采取试点措施，那么美国及其同盟国才会考虑分段给予具体放松制裁，而非全面放松。这条路线是“二+联合国安理会”，因为放松制裁可能需要新的联合国安理会决议。 第三路线应针对核安全，包括相对熟悉且至关重要的远程弹道导弹问题。这一进程至少涉及美国和北韩。但也有很好的理由让韩国参与进来，因为韩国的协助和专家意见对切实落实任何协议都很关键。 第四条路线致力于总体安全。指的是半岛常规武装力量的规模和部署，包括短距弹道导弹系统和其他火炮。可以从1990年签订的《欧洲常规武装力量条约》吸取进行谈判的经验，该条约是解除世界最大常规军事对抗的成功先例。 这条路线也涵盖化学和生物武器问题。现有能提供谈判指导的机构和制度，包括《化学武器公约》和《生物武器公约》以及禁止化学武器组织。 北韩或许希望在这些会谈中提到美国在半岛的驻军。美国和韩国不用担心这一点，它们也可以从自己的角度提出问题。在决定未来的军事安排时，美国应该最终尊重韩国的意见。为帮助韩国实现民主，韩国人民和美国人民曾多年并肩作战。最后，美国应尊重民主的选择。冷战结束时，德国境内的外国驻军问题被提出来，当时美国的态度是德国人自行解决。 第五条路线应重点关注人道主义和文化问题。在建立新的南北韩关系时，韩国人民或将讨论人权和北韩同胞待遇的问题。这也是广大国际社会所关注的，包括被绑架到北韩的日本公民将何去何从的问题。 最后一条路线应关注区域性安全问题。邻国，特别是中国、日本和俄罗斯，对韩半岛的未来非常关注，这点可以理解。应为其展开讨论提供渠道。这正是创立六方会谈的初衷之一，六方即以上三国加上美国、南北韩两国。 一旦其他路线取得充分进展，就可以通过该路线开展问题讨论。2018年6月，在笔者和韩国教授兼总统顾问文正仁在韩国出席的有关和平谈判的公众对话论坛上，中国外交官宁赋魁指出，六方会谈的进程可以“向后”推迟。他说得对。 和平进程的政治潜力 2018年，美国及其同盟国应立即投入到对远大的和平进程的建设中，以保持现有势头，防止重新出现危机。直到2019年以后，该进程的成果才能显现。 更广阔范围内的外交不假定各方做好进行大变革的准备，而是设想各方有诚意准备考虑变革。外交的任务是为韩半岛人民实现转变创造多种机会。这一构想将韩半岛人民作为行动的中心，同时以恰当的方式让美国及其他关键国家参与进来。 更广阔范围内的和平进程将涵盖一些与普通民众联系密切，以及他们能够理解的问题。北韩一直以来都要求进行并且在原则上接受此种协商。和平进程可能改善整个韩半岛的政治环境。没有人能够很自信的预测这些问题将如何解决。但是应该尝试提供新政治能量和可能性的方法。 *本文最初发表于《外交事务》杂志。(https://www.foreignaffairs.com/articles/north-korea/2018-07-09/how-diplomacy-north-korea-can-work?cid=int-fls＆pgtype=hpg) 更早的版本出现在2018年6月27日举办的为和平与繁荣的济州论坛。 PHILIP ZELIKOW is the White Burkett Miller Professor of History at the University of Virginia. He has worked on Korean issues off and on during the last 25 years, in government and out.

  지난 달, 평양에서 북미 외교의 다음 국면이 순조롭지 못하게 시작되었다. 마이크 폼페이오 미국무장관과 일련의 회담을 마친 뒤, 북한 외무성은 워싱턴의 “일방적이고 강도와 같은 비핵화 요구”를 비난했다. 폼페이오 장관은 대화가 "생산적"이었다고 주장한다. 너무 편협하게 비핵화에 초점을 맞추면 지금까지도 그리고 앞으로도 계속해서 왜 실패가 불가피한지 이 회담이 다시 한번 잘 보여주었다는 점에서, 폼페이오의 말대로 이 회담은 “생산적”이었다. 핵프로그램을 끝내는 것에만 몰두하는 것은 다른 모든 중요한 문제들을 뒷전에 놓이게 만들 것이다. 핵문제를 해결하라는 압력이 가중되면, 외교적 프로세스 전반이 지연되거나 실패하여, 다시 한번 위기를 맞게 될 수도 있다. 반대로, 보다 폭넓은 프로세스는 다른 다양한 문제들뿐만 아니라, 비핵화의 진전을 용이하게 하는데 더 많은 도움이 될 것이다. 다음 단계 북한의 계속된 핵과 미사일 실험으로 야기된 최근의 위기는 매우 위험했다. 2017년 말과 2018년 초반 무렵에 북한은 핵과 미사일 실험 프로그램을 중단하고, 대신 국가 및 경제개혁에 집중하는 획기적 변화를 결정한 것으로 보인다. 수많은 논평이 쏟아졌지만, 외부인들은 북한이 언제 그리고 왜 이런 결정을 내렸는지에 대한 증거를 거의 가지고 있지 않다. 한국의 외교와 남북한 정상회담은 분명히 중요했지만, 북-미 정상회담 및 이와 관련된 양보들이 북한의 실험 중단에 필요했었는지 알기 어렵다. 그러나 위기가 일시적으로 해소되면서, 지금 중요한 것은 다음 단계를 위한 외교 전략을 세우는 것이다. 이 전략은, 다음에 무슨 일이 일어날지에 대해 북한 스스로도 불확실하게 느끼고 있다는 것을 전제해야 한다. 그리고 방금 평양에서 끝난 회담이 보여준 것처럼, 이 전략은 북한의 비핵화가 신속하게 이루어지거나 그럴 가능성이 있다고 가정하면 안 된다. 다음 단계를 위한 핵심 목표는, 북한 지도자들이 자신들이 추구하는 발전과 수반되는 어려운 선택들을 할 수 있는 환경을 만들어주기 위하여, 2018년에서 내년 2019년에 걸쳐 외교적인 모멘텀을 유지하는 것이다. 또 다른 목표는, 만약 북한이 평화 프로세스를 파탄시킨다면 그에 대응하는 행동을 취할 수 있게 지지를 쌓아가는 동시에, 북한이 핵 및 미사일 실험을 재개하는 것을 더욱 어렵게 만드는 것이다. 전쟁 외에는 어떤 수단을 쓰더라도 기존의 북한 핵•미사일 프로그램을 신속하게 강제 철폐시키는 것이 불가능할 것이다. 미국은, 더 이상 진행되면 안되지만 지금까지 진행된 수준까지의 북한 핵미사일 프로그램은 일시적으로 용인할 의사가 있음을 이미 보여 주었다. 또한, 미국이 이란과 중국과의 대치를 심화시키고 있는 시점에서, 북핵의 강압적 철폐라는 목표는 현명하게 보이지 않는다. 그리고 이란과 북한이 때때로 협력했다는 것을 기억하는 것이 도움이 된다. 그들을 지금, 보다 친밀한 군사적 관계로 몰아가는 것은 미국의 이익이 아니다. 적어도 약간의 진전이라도 지속시킬 수 있는 외교전략을 구상하는 문제로 돌아가서, 이들 목표를 실현하기 위한 최선의 방법은 2018년에 야심만만하고 폭넓은 평화 프로세스를 구축하고, 2019년에 실행하는 것이다. 왜 폭넓을수록 좋은가 현재 한국 외교의 기본 방식은 삼각형이다. 삼각형의 한 변에는 주로 비핵화와 관련된 미국과 북한의 양자 간 작업이 있다. 다른 한 변에는, 아직 정의되지 않은 평화체제와 관련하여 남한과 북한의 양자 간 작업이 있다. 이 삼각형의 밑변은 한국과 미국이 그들의 진전을 조정할 수 있다는 희망일 것이다. 안타깝게도 이 설정은 작동하지 않을 것 같다. 이를 제한하는 요인은 비핵화에 대해 미국이 이룬 진전일 것으로 보이는데, 이는 과거에도 늘 실패를 초래한 바로 그 원인이었다. 비핵화에 초점을 맞춘 외교에는 세 가지 근본적인 취약점이 있다. 첫째, 북한 비핵화는 어렵고 위험한 작업인 만큼 비핵화로 가는 과정은 항상 여러 단계와 조치들로 나누어서 추진되게 되는데, 이들 단계와 조치들이 각각 시간을 잡아먹는다. 협력적 비핵화 프로세스를 실현하기 위해서 최근에 신중하게 작성된 한 계획에 따르면, 한국과 미국이 10년 동안 현장에서 필요한 작업에 대해 대폭적인 지원을 하는 것이 필요하다. 이러한 계획도 그 시작을 위해서 광범위한 긴장완화를 시사하고 있다. 단계적 비핵화는 반복해서 시도되어 왔으며, 항상 실패했다. 북한은 가치가 있기에는 지나치게 제한적인 단기적 이익을 받는 대가로, 자신에게 실제로 필요하지 않은 것을 포기하거나 기만적으로 행동한다. 양측 모두 불만족스럽게 끝이 나고, 상황은 훨씬 더 악화된다. 한편, 북한이 핵•탄도 미사일 프로그램을 추진하게 된 진정한 동기에 대한 문제는 해결되지 않는다. 둘째, 비핵화 노선은 어쩔 수 없이 미국과 북한을 외교의 중심에 두게 된다. 북한은 보통 미국을 핵 문제에 대한 동등한 상대로 대응하기를 선호하고, 한국은 미국의 꼭두각시 국가로 취급해 왔다. 따라서 핵에 초점을 둔 외교는 북한이 선호하는 이미지를 강화하고, 한국과 한국국민을 주변화시키는 경향이 있다. 셋째, 이러한 외교 방식은 핵•미사일 문제와 전문가들을 가장 중요한 위치에 두기 때문에, 한국 현실과 동떨어지는 경향이 생기고 따라서 정치적으로 활력이 없게 된다. 협상이 진행되면서 제기되는 난해한 기술적 쟁점들은 핵심적인 정치문제에서 점점 더 멀어지고, 정치 지도자들이나 대중은 이를 잘 이해하지 못하게 된다. 이러한 모든 이유들로 인해, 폭넓은 평화 프로세스를 계획하는 것이 비핵화에 초점을 맞춘 것보다 더욱 유망하다. 한반도에서 가장 잘 작동할 것 같은 프로세스는 일차선 유료도로가 아니라 다차선 고속도로라고 여겨져야 한다. 비핵화도 물론 중요하지만 그들이 제기하고 싶어 하는 이슈가 무엇이든 간에 모든 당사자들이 원하는 이슈들에 대해 논의할 기회가 있어야 한다. 예를 들어 냉전을 종식시킨 외교에 있어서, 전략적 핵 문제들은 (START회담의 형태로) 잊혀지지 않았다. 전략핵협상들은 유럽의 미래에 대한 보다 근본적인 문제들을 다루고 있는 다른 협상들과 병행하여 진행되었다. 6 ‘차선’ 협상의 제안 이러한 폭넓은 접근방식은, 아마도 2018년 말에 한반도에서 적대행위가 종식되었으며 이젠 항구평화를 건설할 때라는 발표를 협의한 성명서와 함께 시작할 수 있다. 이를 위해, 성명서에서는 2019년에 6개의 차선에서 전개될 야심 찬 평화 프로세스를 구체적으로 제시한다. 이것이 많아 보일 수도 있다. 그러나 냉전 말기에 벌어진 외교에서, 미국이 열두 개 이상 다른 차선에서 동시에 협상을 진행하고 있었다는 점을 상기할 필요가 있다. 첫 번째 차선에서는, 남북한 관계의 본질과 미래를 다룬다. 최근의 남북 정상회담 선언은 한국전쟁의 공식적인 종결을 구상했지만, 만족스런 종전성명서에까지 이르는 것은 어려울 수 있다. 만약 전쟁이 끝난다면, 비무장 지대와 군사 분계선을 설정한 1953년 휴전협정은 무효가 되어 없어지는가? 남북한 국경은 영구적이거나 잠정적일 수도 있다. 한 가지 가능성은, 유럽의 선례를 근거로 군사분계선 자체를, 관련 당사국들이 동의한 평화적 조정에 의해서만 변경될 수 있는, 불가침으로 간주되는 남북한 국경으로 전환하는 것이다. 남북한은 회담의 일환으로 미래의 연방 또는 심지어 통일 프로세스에 대한 견해도 논의할 수 있다. 이 프로세스는 “2+2”이어야 한다. 남북한이 합의에 이르면, 1953년 휴전협정 서명국인 미국과 중국의 비준을 받아야 한다. 두 번째 차선에서는, 경제 조치, 무엇보다도 특히 제재에 초점을 맞춰야 한다. 보다 폭넓은 평화 프로세스는, 유엔 안전 보장 이사회가 제재 해지 여부와 시기를 결정함에 있어서 모든 당사국들이 누적적인 전체 진행 상황 전반을 평가할 수 있도록 보다 많은 방법을 마련해야 한다. 현재 북한은, 1980년대 중국의 점진적 개방에서부터 베트남의 경제 개방과 정치적 억압의 결합, 나아가 한국 대기업과의 모종의 연계에 이르기까지, 다양한 경제 개혁 방안을 고려하고 있는 것으로 보인다. 북한이 실험적 조치와 함께 점진적인 개혁개방 프로그램을 개발한다면, 워싱턴과 그 동맹국들은 전반적 일괄 해제와는 다른, 단계별로 구체적 제재 해제를 고려하는 것이 타당하다. 이 차선의 프로세스에서는, 선별적 제재 해제가 유엔 안전보장이사회의 새로운 결의안을 필요로 할 것이기 때문에, “2 + 유엔안전보장이사회(UNSC)”가 될 수 있다. 세 번째 차선에서는, 상대적으로 익숙하고 당연히 중요한, 장거리 탄도 미사일 문제를 포함한 핵 안보를 다루어야 한다. 이 프로세스에는 적어도 미국과 북한이 포함될 것이다. 하지만 한국의 지원과 전문성이 합의를 실제로 이행하는데 필수적일 수 있으므로, 최소한 한국도 포함시키는 것이 좋다. 네 번째 차선에서는 일반적인 안보를 다룰 수 있다. 여기에는 단거리 탄도미사일 체계 및 다른 종류의 대포를 포함하여, 한반도에서의 재래식 군대의 규모와 배치가 포함된다. 어떻게 협상에 접근할 것인가에 관하여는, 세계 최대의 재래식 군사 대결을 완화시킨 대규모이자 상당히 성공적 전례로서 1990년에 서명된 유럽 재래식무기 조약을 참고할 수 있다. 이 차선에서는 화학 무기와 생물학 무기도 포함할 것이다. 여기에도 마찬가지로, 협상자들에게 지침을 제공할 수 있는 기존의 기관들, 즉 화학무기 금지협약 및 화학무기 금지기구, 생물학무기 금지협약이 존재하고 있다. 북한은 이 차선의 회담에서 한반도 미군 주둔문제를 제기할 지도 모른다. 워싱턴과 서울은 이를 두려워하지 말아야 한다. 그들은 자신의 문제들을 제기할 수 있다. 미군 주둔의 미래를 결정함에 있어서, 워싱턴은 궁극적으로 서울의 의견을 따라야 한다. 한국인과 미국인들은 한국인들이 민주주의를 누릴 수 있도록 오랫동안 싸우고 노력해왔다. 결국에 워싱턴은 한국의 민주주의적 선택을 존중해야 한다. 냉전 말기, 독일주재 외국 군대에 관한 문제가 제기되었을 때, 미국의 입장은 독일인들 스스로 그 문제를 자유롭게 결정해야 한다는 것이었다. 5번 차선에서는 인도주의적이고 문화적인 문제들에 초점을 맞출 수 있다. 새로운 남북 관계의 형성에 있어서, 한국인들은 인권에 대한 우려와 같은 민족에 대한 대우에 관한 논의를 원할 수도 있다. 이는 그들의 의사에 반해 북한에 납치되어 끌려온 일본인들의 운명을 포함하여, 보다 넓은 국제사회도 관련된 주제이다. 마지막 차선에서는 지역 안보 문제에 초점을 맞춰야 한다. 주변국들, 특히 중국과 일본, 러시아는 한반도의 미래에 대하여 당연히 관심을 갖고 있다. 그들이 이 문제를 논의할 장소가 있어야 한다. 이는, 남북한 외에 미국까지 포함하여 “6자 회담” 프로세스를 만든 원래 이유 중 하나였다. 이 차선은, 논의될 사항을 제시할 만큼 다른 차선들에서 충분한 진전이 있을 때 소집될 수 있다. 2018년 6월 한국에서 개최된, 필자와 대통령 특보인 문정인 교수, 그리고 중국외교관 닝푸쿠이(Ning Fukui) 간의 평화협상에 관한 공개토론에서, 닝푸쿠이 대사는 6자회담은 “나중”으로 연기될 수 있다고 시사하였다. 그가 옳았다. 평화 프로세스의 정치적 잠재력 2018년 중 미국과 그 동맹국들은 최근의 외교적 모멘텀을 지속하고 위기로의 회귀를 막기 위해 야심 찬 평화프로세스를 만드는 데에 즉각적인 관심을 기울여야 한다. 이 프로세스의 결과는 2019년 또는 그 이후까지 실현되지 않을 수도 있다. 이러한 폭넓은 접근법은 당사국들이 커다란 변화를 위한 준비가 되었다는 가정을 하지 않고, 단지 그들이 진정으로 커다란 변화를 고려할 준비가 되어있다고만 가정한다. 외교의 임무는 남한과 북한의 사람들이 변화를 할 수 있는 다양한 기회를 만드는 것이다. 이 글에서 제시된 구상은 남북한 사람들을 행동의 중심에 두고, 미국과 다른 주요 국가들을 적절한 방식으로 참여시킨다. 폭넓은 평화 프로세스는 보통 사람들이 연관 짓고 이해할 수 있는 문제들을 다룰 것이다. 북한은 오랫동안 그러한 협상을 요구해 왔으며, 이에 원칙적으로 동의해 왔다. 평화 프로세스는 한반도 전역에서 정치적 환경을 자극할 수 있다. 이러한 역학이 어떻게 전개될지는 아무도 자신 있게 예측할 수 없다. 하지만 새로운 정치적 힘과 가능성을 제시하는 접근 방식을 시도할 때가 왔다.   現 필립 젤리코(PHILIP ZELIKOW)는 버지니아대학교 역사학과 교수(White Burkett Miller Professor of History) 이다. 그는 지난 25년 동안 정부안팎에서 때때로 한국관련 문제들을 담당해 왔다.

  China is surrounded by more nuclear powers and nuclear-capable states than any other country in the world. A nuclearized North Korea does not serve China’s interests. If North Korea decides to denuclearize, its relations with China will immediately improve, as evidenced by the fact that shortly after President Donald Trump and Chairman Kim Jong-un agreed to meet face-to-face, Kim was welcomed to Beijing and met with President Xi Jinping in March 2018. Xi even accepted Kim’s invitation to visit North Korea at a convenient time. Kim subsequently paid two additional visits to China in May and June 2018. Some thought that the Kim-Trump meeting in Singapore might marginalize China. Kim’s visits to China not only bolstered his bargaining position vis-à-vis Trump, but also reaffirmed China’s central role in Korean affairs. China’s position on the North Korean nuclear issue has been consistent. China has three main objectives: peace and stability in Northeast Asia, denuclearization of the Korean Peninsula, and peaceful reunification of Korea. It has recently proposed the “dual suspension” plan: North Korea suspends nuclear and missile tests in exchange for suspension of joint US–South Korea military exercises. On this basis, North Korea’s denuclearization can be achieved step by step. Successive US administrations have preferred to use sanctions, backed by joint US-ROK military drills, to bring North Korea to its knees. Some people believe that China holds the key to the North Korea problem while the Chinese government argues that the United States and North Korea are the principal actors and must talk to each other directly to resolve the issue. In theory North Korea and China are still “allies”; in reality the relationship is ambiguous. The Chinese generally look down upon the Pyongyang regime and feel sympathetic for the North Korean people. The North Koreans reportedly despise the Chinese who, in their views, betrayed North Korea in 1992 when Beijing established diplomatic ties with Seoul. China-DPRK relations deteriorated after Kim Jong-il died in 2011. Despite the deep freeze in the relationship between 2011 and early 2018, Sino-DPRK relations seem durable, especially when international situations change. Even before Kim Jong-un’s surprise March 2018 visit to China that repaired bilateral relations, Beijing’s Global Times in an editorial asserted that friendly Sino-DPRK relationship should not be disrupted by other countries. It suggested that North Korea was a country to be respected since it “has high degree of independence and autonomy”, which is very rare in Northeast Asia now. The editorial also argued that maintaining friendly relations was in the interest of both countries. After the Trump-Kim meeting in Singapore, expectations have grown regarding North Korea’s denuclearization. However, with rising tensions between China and the United States on trade and other issues, China is likely to maintain good relations with North Korea in the near future, which will make North Korea’s denuclearization more complex. As relations between North Korea and China, Russia and South Korea improve, it will be more difficult to keep sanctions on North Korea. What can be done about North Korea’s denuclearization from China’s perspective? Most importantly, denuclearization must be achieved peacefully and gradually. Dialogue at the bilateral and multilateral levels must be promoted. The United States, China and other stakeholders must seriously address the North Korea issue from the broad context of East Asian security and political economy. There is no simple or immediate solution, and a package of agreements and frameworks will likely be the outcome of such serious discussions. Denuclearization is an objective, not a pre-condition, of peaceful talks. Without security guarantees, it may be wishful thinking to expect North Korea to voluntarily denuclearize. Broadly speaking, there are three approaches to addressing North Korea’s nuclear issue: continuation of the sanction-based policy to force North Korea to denuclearize; military actions to destroy North Korea’s nuclear facilities and perhaps the North Korean regime once and for all; and returning to the negotiation table and seeking a mutually acceptable solution. Sanctions have proved ineffective, and military actions are too risky. The only viable option is to return to the negotiation table. Demanding North Korea to abandon its nuclear program before negotiations can start between the United States and North Korea is like putting the cart before the horse. Without incentives or compensations, why would North Korea denuclearize? China’s “dual suspension” proposal is a realistic and pragmatic way to get the ball rolling. Some people in Washington do not support U.S. engagement with North Korea since they believe talking to a rogue regime is to reward its bad behavior. Such a condescending attitude is not conductive to peaceful resolution to any disputes. Diplomacy is an art of reaching a mutually acceptable solution to a dispute without war. Negotiators do not have to like each other, but they share the common goal of peaceful resolution. Possessing nuclear weapons does not necessarily make North Korea more dangerous; it’s the intention to use them that does. As Kim Jong-un’s 2018 New Year’s Day message reveals, North Korean leaders are not irrational or suicidal; they are unlikely to use nuclear weapons without provocation. With political and economic incentives North Korea is more likely to join the international community. Developments in 2018 including the Kim-Trump meeting, reconciliation between the two Koreas, and improvement of Sino-DPRK relations are promising. The United States and its allies used to pay more attention to restrictions on North Korea than addressing its security concerns. The Trump administration’s reaching out to North Korea is a positive step in the right direction. Moving forward, all relevant parties, particularly China and the United States, must work together to encourage North Korea to denuclearize and welcome it into the international community.   Zhiqun Zhu, PhD, is Professor of Political Science and International Relations at Bucknell University, USA.

  현대 국제정치의 논의에 있어서, 현실주의 시각에서조차 국제체제 결정론을 완화하여 왈츠(Kenneth Waltz)는 개별국가의 행위에 의의를 부여했고, 국제정치와 국내정치의 연계를 인정하는 흐름이 구성주의로 나타났다. 현실주의에서는 국제질서의 구조가 개별국가의 행위를 결정한다는 단선적 논리에서 개별국가의 행위가 국제질서의 구조를 변경할 수 있다는 가능성을 인정한 것이다. 한국의 대외정책을 이야기할 때마다 접두어처럼 언급되는 바, “주변 4강에 둘러싸인 약소국”이자, 동아시아 국제질서 속에서 상대적으로 열세인 국력에도 불구하고 여론과 국내정치는 한국의 대외정책 및 대북정책에 영향을 미친다는 점은 부인할 수 없다. 문재인 정부의 대북정책이 이전 정부와는 상당히 다른 방향에서 추진되고 있으며 여론의 상당한 지지를 얻고 있다. 이런 점에서 한국의 대외정책을 둘러싼 유권자들의 재편성(realignment)이 일어나고 있다고 할 수 있으며 대외정책의 방향을 설명하기 위해서 이에 대한 이해가 필요하다. 정당정치의 재편성(party realignment)은 양당정치 체제에 기초한 미국정치에 있어서 특정지역 유권자들의 특정정당에 대한 지속적이고 고정적인 정당지지에 구조적인 변화를 일으키는 현상을 말한다. 역사적으로 여러 차례 재편성 현상이 발생했지만 가장 정치적으로 함축적인 것은 남북전쟁 이후 지속적으로 민주당을 지지해오던 백인 유권자들의 견고한 남부(Solid South)가 1964년 대통령 선거에서 공화당 후보에 대한 지지로 돌아서고, 이후 지금까지 견고한 공화당 지지로 남아있게 된 사건이다. 한국의 정당정치도 2017년 5월 대통령선거와 2018년 6월 지방선거를 지나면서 정당정치의 재편성 과정이 구체화되고 있는 것으로 보인다. 2014년 전남의 순천·곡성지역 재보궐선거에서 자유한국당 후보가 당선된 것을 시작으로, 2017년 대통령선거에서는 영남지역에서 문재인 후보에 대한 지지가 20% 정도를 유지했으며, 2018년 지방선거에서는 확실히 재편성이 일어난 것으로 볼 수 있다. 미국은 텍사스 출신 민주당 존슨 대통령이 민권법안(Civil Rights Act of 1964)에 서명하면서 남부주의 백인 유권자들로 하여, 민주당을 떠나 공화당으로 밀어내는 역할을 했다고 판단한다. 이와 달리 한국 정당정치의 재편은 국내정치보다는 국가안보 및 대북정책과 관련이 있다. 북한의 핵개발에 대한 보수정부의 강경정책이 실효를 거두지 못하고 2017년 말 한반도의 전쟁위기가 고조되는 가운데, 2017년 11월 13일 유엔총회가 2018 평창동계올림픽의 성공적인 개최를 위한 ‘올림픽 휴전 결의안’을 만장일치로 채택했다는 소식에, 역설적으로 국내 여론은 기존의 강경일변도의 대북정책에 대한 비판과 함께, 남북대결에 수반되는 군사적 충돌의 위협을 제거하기 위한 해법으로, 평화에 기초한 대화와 협상에 대한 지지를 확산하였다. 국내정치적 분위기가 전환된 상황에서 4·27 및 5·26 남북정상회담과 6·12 미북정상회담에서는, 압박과 제재를 주로 하는 강압적 대북정책에서 교류와 협력을 주로 활용하는 유화적 대북정책으로 접근하였고, 이러한 전환이 국내 정당정치의 재편성을 주도했다. 미국의 경우, 1964년 민권법안에 대한 선 벨트(Sun Belt) 지역 백인 유권자와 2016년 오바마 케어에 대한 러스트 벨트(Rust Belt) 지역의 중산층이 공유했던 사회·경제적 위기의식이 재편성을 주도했다면, 한국은 2018년, 북한의 핵 위협에 직면한 수도권을 중심으로 전국적 차원에서 유권자들이 정치 재편성을 주도했다. 이러한 재편성이 일어난 원인은 첫째, 북한의 비핵화를 위한 강경접근 중에서 군사적 선제공격을 통한 외과수술식 제거가 아니면 실지로 비핵화를 달성하기 어렵고, 오히려 전면전 양상으로 확대될 수 있는 선제공격은 한국이 선택할 수 있는 대안이 아니라는 판단에 있다. 이와 동시에 북한에 대한 강경정책인 제재와 압박만으로는 비핵화를 달성할 수 없고 대화와 협상을 동반해야 된다는 점을 자각하게 되었기 때문이다. 둘째, 시대의 변화에 따른 세대의 변환이 가장 큰 요인이다. 1987년 민주화 항쟁을 주도한 386세대는 이제 50대가 되었고 그 때 태어난 6·29세대가 30대가 되었으며, 냉전의 아픔에 가장 많이 노출되었다고 할 수 있는 1950년에 태어난 6·25세대는 68세가 되었다. 2017년 기준으로 우리나라 전체인구 5178만 명 중에서 만 70세 이상의 인구는 5백만 명으로 9%에 불과하다. 이에 비해서 20대에서 59세까지 인구는 3137만 명으로 전체인구의 60%를 차지한다. 전후세대와 민주화세대가 바라보는 북한과 35세 나이의 북한 지도자 김정은을 바라보는 시각은 냉전시기와는 다르다. 셋째, 남한과 북한에 대한 상대적 국력의 평가에 대한 시각이 달라졌기 때문에 대북정책에서 이념적 선호의 역할이 감소하고 이성적 판단의 역할이 증가하게 되었다. 남북한의 상호관계에서 전쟁이 아닌 교류협력이 진전된다 하더라도 - 북한의 무력적화통일의 가능성도 낮게 보지만 - 북한의 체제붕괴를 전제로 하는 흡수통일의 비용도 떠안고 싶지 않은 합리적 판단이 지배적인 여론이 되었다. 보수가 주도해온 북한의 위협에 대한 과장된 이념공세가 설득력을 얻지 못하게 되었고 진보가 주도해온 조건 없는 화해와 협력도 지지를 받지 못한다. 지금의 대북정책이 여론의 지지를 받는 것은 제재와 압박을 유지한 상태에서 비핵화의 진전이라는 잣대로 북한의 태도변화를 확인하고 교류와 협력을 확대하려는 자세에 있다. 넷째, 한반도 주변국가와의 관계를 놓고, 국내 여론의 주변국에 대한 평가는 기존의 이념의 틀을 깨고 실질을 파악하게 되었다. 한·미·일 동맹의 우방인 일본은 한반도 비핵화의 진전에 납치일본인 문제해결이라는, 본말이 전도된 요구를 통해 비핵화 과정에 훼방을 놓는 듯한 태도를 보였다. 중국은 북한의 비핵화를 6자회담이라는 다자구도로 추진할 때는 미·북의 양자구도가 적절하다고 양자회담에 적극적으로 임하지 않은 미국을 탓하다가, 미북정상회담을 개최하는 상황에서는 양자구도보다는 6자회담의 다자의 틀로 가져와야 한다고 주장하였다. 미국의 트럼프 대통령에 대해서 한국 여론이 가졌던 호전적 이미지와 달리, 현재 협상을 통한 한반도 비핵화에 적극적인 태도를 보이고 있다는 점을 통해 주변국의 한반도 정책에 숨겨진 현실을 직시하게 되었다. 결과적으로 한국정치의 재편성은 한반도 비핵화에 따라서 발생하는 추진과정의 위협요인, 비핵화를 달성하는 과정에 주변국의 이해관계, 비핵화와 한반도 평화체제의 정착으로 거두게 될 이익에 대한 정확한 이해를 바탕으로 가능해진 것으로 판단된다. 지방선거 이후 문재인 정부에 대한 요구사항에서 “이제는 경제”라는 주문이 주목과 함께 설득력을 얻고 있다. 역대 정부의 업무수행 능력에서 경제가 차지하는 중요성은 재론의 여지가 없지만 현 정부에 있어서 경제를 정상화시키는 것과 대북정책은 별개로 다루어야 한다. ‘이제는 경제’라는 말은 ‘북한 핵은 해결되었다’ 또는 ‘북한 핵 문제는 충분하다’는 전제를 받아들이는 것처럼 들린다. 지금 시점에서 국가의 장기적인 발전을 위해서는 경제도 중요하지만 한반도 비핵화가 우선 처리되어야 한다. 국가의 생존과 안위는 국민이 잘 먹고 잘 사는 문제보다 우선한다.   現 제주평화연구원 분쟁해결연구부장. 단국대학교 정치외교학과를 졸업한 후 2004년 미국 University of North Texas에서 국제정치학 박사학위를 취득하였음. 단국대학교 분쟁해결연구센터에서 연구위원으로 활동하며 “한국의 공공분쟁 사례연구”를 주제로 대한민국 학술진흥재단 중점연구소 연구과제를 수행하였음. 학술활동으로는 미국국제정치학회가 주관하는 International Studies Quarterly의 Referee로 활동한 바 있음. 저서로는 『2011 한국인의 평화관: 통일정책과 여론 』 및 『2010 한국인의 평화관: 외교정책과 여론』 등이 있음.