제주평화연구원

On February 24, 2022, Russia launched an invasion of Ukraine. However, as the invasion did not go as expected, Russian President Vladimir Putin made the world tremble with anxiety by mentioning the possibility of using nuclear weapons. If Russia used nuclear weapons, it would mean breaking the long-held nuclear taboo, which would also open up the possibility for other countries to use nuclear weapons in the future. As such, we live in an era in which crisis management surrounding nuclear weapons has become more critical than ever. The Korean Peninsula is also not free from nuclear weapons. In this JPI PeaceNet, we will examine the situation surrounding nuclear weapons in Russia and Ukraine and the implications of that situation for the Korean Peninsula through a contribution by Senior Research Associate Mariana Budjeryn of the Belfer Center at Harvard Kennedy School. [Edited by Alec Chung, Research Fellow (scchung@jpi.or.kr)]  Conventional Sword with a Nuclear Shield Even though the war in Ukraine has been fought with conventional weapons only, it is very much a nuclear crisis. Russia launched its invasion and has been prosecuting the war under the cover of nuclear threats. On February 24, 2022, hours before tens of thousands of Russian troops marched across Ukraine’s borders with the goal of capturing its capital Kyiv, President Putin reminded the world that Russia is a major nuclear power and that those who dared to interfere with Russian designs on Ukraine would face “consequences never seen… in history,” a well understood euphemism for a nuclear threat.[1]  In the following months, dozens more nuclear signals followed, including putting Russia’s strategic nuclear forces on a higher level of readiness,[2] multiple pronouncement by Russian officials,[3] the testing of Russia’s new heavy intercontinental ballistic missile Sarmat,[4] and the use on targets in Ukraine – with a conventional payload – of dual-capable systems such as short-range ballistic missile Iskander-M and the first known use of the new hypersonic cruise missile Kinzhal, one of the novel strategic systems announced by Putin in March 2018.[5]  For the most part, these threats and signals have been directed at Ukraine’s western partners, the US and NATO allies, to dissuade them from direct engagement in the war on Ukraine’s side. It would not be entirely correct to say that these threats have ‘worked.’ Yet nuclear deterrence between Russia and the US/NATO seems to hold to induce restraint on both sides. The US and NATO allies have not gotten directly engaged in the war on Ukraine’s behalf, despite their extensive political and military support for Ukraine. Indeed, US President Joe Biden and NATO Secretary General Jens Stoltenberg announced that the US and NATO will not put ‘boots on the ground’ even before the invasion and the accompanying Russian threats.[6] While part of the reason for US restraint might be its caution against getting involved in foreign conflicts, given the recent history of its wars in Afghanistan and Iraq, the fear of nuclear escalation is not to be dismissed. For its part, Russia has not expanded its war onto NATO allies, despite its rhetoric that Ukraine is a ‘proxy’ of NATO and its threat to target Western arms shipments to Ukraine.[7]  In sum, nuclear deterrence is contributing to restraint and the war remains limited to the original theater, Ukraine, and the original two belligerents, Russia and Ukraine. Nuclear deterrence, however, is a relationship between two nuclear-armed adversaries and – through extended deterrence – their allies. Yet what the war in Ukraine reveals is that not all nuclear crises happen between nuclear-armed adversaries and not all risk of nuclear use is due to a failure of nuclear deterrence. With so much focus on nuclear deterrence, direct, extended, and otherwise, much less attention has been paid to nuclear use, by a nuclear state against a non-nuclear state. Risk of Russian Nuclear Use and Ukraine’s Nuclear Disarmament Russia’s nuclear rhetoric and signaling, coupled with the floundering of its conventional campaign in Ukraine, raised fears of an increasing risk of nuclear use by Russia against Ukraine to end the war on Russia’s terms.[8] Indeed, not only did Russia failed to achieve a blitz takeover of Ukraine, as was its original plan, it suffered major setbacks. In September 2022, Ukrainian armed forces, aided by Western arms supplies, launched a successful counteroffensive that liberated large swaths of Russian-occupied territory in the north-eastern Kharkiv region and made gains in the southern region of Kherson. In response, the Kremlin escalated by announcing partial mobilization to raise additional troops, holding ‘referenda’ in the occupied territories and illegally annexing them.  Concomitantly, Russian nuclear threats expanded as well. On September 21, while announcing the partial mobilization and referenda, President Putin said that Russia is prepared to use “all means at our disposal,” another euphemism for a nuclear threat, to secure Russia’s territorial integrity, which now presumably includes the newly annexed regions of Ukraine.[9] At the end of October, Russia brought accusations to the UN Security Council that Ukraine is developing a ‘dirty bomb’ in order to insinuate a Russian low-yield nuclear strike.[10] While these accusations provided no evidence – and at any rate were highly unfeasible, since it would be impossible to mistake a ‘dirty bomb’ explosion for a real nuclear weapon – it remains highly circumspect why Russia would concoct such a story if not to justify its own use of a nuclear weapon.[11]  Could Russia use some number of tactical nuclear weapons in Ukraine to end the war, which is now more prolonged and far less successful than Russia had hoped, and force Ukraine to agree to its terms? The risk of such use is non-negligible and increases with Russia’s conventional losses, in early November exacerbated further by the loss of the southern city of Kherson. Whatever might dissuade Russia from using a nuclear weapon in Ukraine, it will not be nuclear deterrence, in its traditional sense as a threat of nuclear retaliation against Russia’s first use: Ukraine is not protected by either its own nuclear deterrent or that of an ally.  Indeed, in the early 1990s, Ukraine made a historic decision to surrender the nuclear weapons it inherited from the collapsed Soviet Union, as one of its legal successors. What Ukraine had surrendered did not amount to a fully-fledged nuclear deterrent but rather a nuclear option. Yet with some thousands of nuclear weapons on its territory, parts of the Soviet military industrial complex, and well-established nuclear science, Ukraine could have turned that option into a deterrent had it decided to commit resources and defy the international nonproliferation regime.  For a number of reasons, including the desire to join the international community on good terms, Ukraine rejected the nuclear option and joined the Treaty on the Non-proliferation of Nuclear Weapons (NPT) in exchange for security assurances of nuclear states, depositaries of the NPT: the US, the United Kingdom, and Russia.[12] These assurances, formalized in the so-called Budapest Memorandum of 1994, included pledges to respect Ukraine’s territorial integrity, inviolability of its borders and abstain from use or threat of force.[13] Meanwhile, Ukraine’s NATO aspirations that would have brought with it the US/NATO security guarantee, conventional and nuclear, came to naught, due to fears, especially in France and Germany, of aggravating Russia, as well as due to Ukraine’s own internal divisions on the issue prior to 2014.  In the end, Ukraine was left in a security vacuum, lacking a nuclear and conventional deterrent that, combined with Russia’s underestimation of Ukraine’s capacity and will to resist, invited Russian aggression. That Russia was one of the signatories of the Budapest Memorandum, a document that accompanied Ukraine’s nuclear renunciation and accession to the NPT, is highly damaging to the standing and credibility of the international nonproliferation regime. Countries facing a similar security predicament – a threatening, more powerful neighbor and an absence of extended nuclear and conventional deterrence – might arrive at a conclusion that only nuclear weapons of their own could provide for their security. Enforcing Nuclear Non-use Beyond the proliferation risks, there is an imperative to ensure the continued non-use of nuclear weapons. Whether it is due to nuclear taboo or a concern for precedent-setting, after 77 years of nuclear non-use, most in the international community agree that any nuclear use would be unacceptable and must be prevented. US officials have repeatedly stated in public, and reportedly in private, to impress on the Kremlin that crossing the nuclear threshold would fundamentally change the nature of the conflict and be catastrophic for Russia.[14] The US have maintained a considerable degree of ambiguity, however, preferring not to threaten any specific consequences that would follow a Russian nuclear use.  One reason might be that ambiguity in nuclear matters has its value: it keeps options open, allows to better calibrate responses to the offense committed, and avoids getting ensnarled by red lines. Another reason for the ambiguity is that it is genuinely difficult to formulate a response to a possible Russian nuclear use against Ukraine in such a way that does not make the US and NATO a side to the conflict. For one, Ukraine is not a treaty ally of the US and making more specific threats on Ukraine’s behalf might not be credible, not to mention, it could encounter pushback in US domestic politics. But perhaps more importantly, even a conventional NATO response against Russian military targets in Ukraine, as some have suggested,[15] would mean that, for the first time since the dawn of the nuclear age, two major nuclear powers would be involved in a direct conventional war. Once that line is crossed, controlling escalation is extremely difficult and the risk of an all-out nuclear exchange between adversaries that possess thousands of nuclear weapons each rises exponentially.  And so Ukraine, its Western partners, and the international community more broadly are faced with a formidable challenge: how to enforce a nearly eight-decade-long nuclear non-use without increasing the risk of nuclear war. The war in Ukraine highlights the perils and paradoxes of living in a nuclear-armed world, where nuclear weapons could at once protect through deterrence, enable conventional aggression, and with surprising suddenness, resurrect the specter of nuclear use and even nuclear war at a time when such things seemed to have faded into the distant past.  Lessons for Foes and Friends The war in Ukraine, Russia’s nuclear signaling in the course of it, and the responses of the US and the Western alliance are being watched closely by other nuclear-armed states and US allies and partners in the Asia-Pacific region. China, with its unabated intentions to someday incorporate Taiwan, is paying careful attention to Russian conventional campaign, the performance of Western weapons in Ukraine, the risk tolerance of Ukraine’s Western partners, and the unity of the US-led alliance.  There is no reason to suppose that China, or other nuclear-armed states, would be as reckless and imprudent as Russia in unleashing a war that they cannot win, not least because, hopefully, Russian struggles in Ukraine may serve as a lesson in what not to do. Having said that, the Russian invasion of Ukraine and the reluctance of the majority of world political leaders and publics to believe that it was actually going to happen (even after explicit warnings of the US intelligence community) cautions against projecting one’s own patterns of rationality and understandings of costs and benefits to one’s adversary. This is particularly pertinent to South Korea, which faces a North Korean adversary led by an illiberal personalistic regime of Kim Jong Un, whose motivations and intentions might be just as opaque and difficult to define and anticipate as those of Russian President Putin. Good intelligence, troop movements, and operational preparations proved a more accurate predictor of events to come than any pronouncements of a dictator or punditry by analysts about why it would not make sense for Russia to invade.  With nuclear deterrence proving its worth for NATO allies and Russia, the demand for it will likely increase, not abate. Any hopes of denuclearizing North Korea should be abandoned in favor of developing robust policies to contain and manage this new nuclear state long term. Concomitantly, US allies that feel particularly vulnerable, such as NATO’s Eastern flank, Taiwan, and South Korea, will look to reinforce US security commitment and extended deterrence to their nations. In this regard, however, the example of Ukraine is encouraging. If the US is willing to extend such wide-ranging and generous defense support to a non-treaty ally like Ukraine and make efforts to prevent a nuclear use there, it surely stands to deliver on its long-standing treaty alliance commitments. Yet while leaning on US security guarantee, South Korea should first and foremost rely on and strengthen its own defense capabilities, both as a conventional deterrent that should help dissuade any adversary from unleashing a war and as the first bulwark of defense should a war be unleashed.  [1]  “Address of the President of the Russian Federation,” February 24, 2022, http://kremlin.ru/events/president/news/67843. [2]  Office of the President of Russia, “Meeting with Sergei Shoigu and Valery Gerasimov,” February 27, 2022, http://en.kremlin.ru/events/president/transcripts/67876. [3] Liviu Horovitz and Lydia Wachs, “Russia’s Nuclear Threats in the War against Ukraine. Consequences for the International Order, NATO and Germany,” SWP Comment 29 (April 2022): 7. [4] Office of the President of Russia, “Test Launch of Sarmat ICBM,” April 20, 2022, http://en.kremlin.ru/events/president/news/68252. [5] “Russia Says It Has Deployed Kinzhal Hypersonic Missile Three Times in Ukraine,” Reuters, August 21, 2022, https://www.reuters.com/world/europe/russia-says-it-has-deployed-kinzhal-hypersonic-missile-three-times-ukraine-2022-08-21/. [6] The White House, “Remarks by President Biden on Russia’s Unprovoked and Unjustified Attack on Ukraine,” February 24, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/02/24/remarks-by-president-biden-on-russias-unprovoked-and-unjustified-attack-on-ukraine/; NATO, “Press Conference by NATO Secretary General Jens Stoltenberg Following the Extraordinary Meeting of NATO Ministers of Defence,” March 16, 2022, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_193194.htm. [7] James Marson, “Russia’s Lavrov Says NATO Is Using Ukraine as a Proxy, Warns Against Global Conflict,” Wall Street Journal, April 26, 2022, https://www.wsj.com/articles/russias-lavrov-says-nato-is-in-proxy-war-in-ukraine-11650965583. [8] Francesca Giovannini, “A Hurting Stalemate? The Risks of Nuclear Weapon Use in the Ukraine Crisis,” Bulletin of the Atomic Scientists, March 2, 2022, https://thebulletin.org/2022/03/a-hurting-stalemate-the-risks-of-nuclear-weapon-use-in-the-ukraine-crisis/; Lawrence Freedman, “Going Nuclear. On Thinking the Unthinkable,” Comment Is Freed, September 20, 2022, https://samf.substack.com/p/going-nuclear; Brendan Cole, “Putin May Hit Back with Nuclear Weapons amid Ukraine Counter: Ex-NATO Chief,” Newsweek, September 13, 2022, accessed September 21, 2022, https://www.newsweek.com/russia-ukraine-nato-nuclear-gottemoeller-1742533; Masha Gessen, “Why Vladimir Putin Would Use Nuclear Weapons in Ukraine,” The New Yorker, November 1, 2022, https://www.newyorker.com/news/our-columnists/why-vladimir-putin-would-use-nuclear-weapons-in-ukraine. [9] “Address of the President of the Russian Federation,” September 21, 2022, http://kremlin.ru/events/president/news/69390. [10] Michelle Nichols, “Russia Raises Accusation at U.N. of Ukraine ‘dirty Bomb’ Plans,” Reuters, October 25, 2022, https://www.reuters.com/world/europe/russia-raises-accusation-un-ukraine-dirty-bomb-plans-2022-10-25/. [11] Dan Drollette and François Diaz-Maurin, “Russia Says Ukraine Is Preparing a ‘Dirty Bomb.’ Is It True, and What Does It Mean?,” Bulletin of the Atomic Scientists, October 27, 2022, https://thebulletin.org/2022/10/russia-says-ukraine-is-preparing-a-dirty-bomb-is-it-true-and-what-does-it-mean/. [12] Mariana Budjeryn, “Non-Proliferation and State Succession: The Demise of the USSR and the Nuclear Aftermath in Belarus, Kazakhstan, and Ukraine,” Journal of Cold War Studies 24, no. 2 (2021): 46–94; Mariana Budjeryn and Polina Sinovets, Interpreting the Bomb: Ownership and Deterrence in Ukraine’s Nuclear Discourse, NPIHP Working paper #12 (Woodrow Wilson International Center for Scholars, December 13, 2017), https://www.wilsoncenter.org/publication/interpreting-the-bomb-ownership-and-deterrence-ukraines-nuclear-discourse; Mariana Budjeryn, “The Breach: Ukraine’s Territorial Integrity and the Budapest Memorandum,” Woodrow Wilson Center NPIHP, September 2014, http://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/Issue%20Brief%20No%203--The%20Breach--Final4.pdf. [13] “Memorandum on Security Assurances in Connection with Ukraine’s Accession to the Treaty on the Nonproliferation of Nuclear Weapons,” December 5, 1994, https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%203007/Part/volume-3007-I-52241.pdf. [14] David E. Sanger, “Biden Says Russian Use of a Nuclear Weapon Would Be a ‘Serious Mistake,’” The New York Times, October 25, 2022, sec. U.S., https://www.nytimes.com/2022/10/25/us/politics/biden-russia-ukraine-nuclear.html; Daniel Flatley, “Blinken Warns of Consequences If Nuclear Weapon Used in Ukraine,” Bloomberg, October 26, 2022, https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-10-26/blinken-warns-of-consequences-if-nuclear-weapon-used-in-ukraine. [15] Edward Helmore, “Petraeus: US Would Destroy Russia’s Troops If Putin Uses Nuclear Weapons in Ukraine,” The Guardian, October 2, 2022, https://www.theguardian.com/world/2022/oct/02/us-russia-putin-ukraine-war-david-petraeus. Mariana Budjeryn (Harvard Kennedy School Belfer Center) Mariana Budjeryn is a Senior Research Associate with the Project on Managing the Atom (MTA) at the Harvard Kennedy School’s Belfer Center. Formerly, she held appointments as a Stanton Nuclear Security Fellow at MTA, a fellow at Harvard Davis Center for Russian and Eurasian Studies, and as a visiting professor at Tufts University and Peace Research Institute Frankfurt. Mariana’s research focuses on the international nonproliferation regime, arms control, and post-Soviet nuclear history. Mariana also leads MTA’s Atomic Voices seminar series that provides a forum for marginalized voices and perspectives in the nuclear field. She is one of the architects and organizers of ACONA, an immersive course in arms control history, technology, and negotiations skills. Mariana’s research and analytical contributions appeared in the Journal of Cold War Studies, Nonproliferation Review, Foreign Affairs, Washington Post, Boston Globe, Bulletin of the Atomic Scientists, War on the Rocks, Arms Control Today, and in the publications of the Woodrow Wilson Center where she is a Global Fellow. Mariana’s book Inheriting the Bomb: The Collapse of the USSR and the Nuclear Disarmament of Ukraine is forthcoming in December 2022 with Johns Hopkins University Press.

[기획자 註] 지난 2022년 11월 8일에 치러진 미국 중간선거는 그 어느때보다도 치열했다. 하원의 경우 공화당이 다수당이 되었으나 선거 전의 예상과는 달리 신승에 그쳤다. 상원의 경우에도 바이든의 민주당이 (조지아주 상원의원 결선투표가 아직 끝나지 않았으나) 다수당의 자리를 지켜낼 수 있었다. 이처럼 바이든의 민주당은 이번 중간선거에서 예상과 달리 상당히 선전하였으나 한편으로는 하원을 잃음으로써 의회권력은 분점되었다. 과연 이러한 중간선거의 결과는 향후 (2024년 대선 이전까지) 바이든 행정부의 대외정책에 어떠한 영향을 미칠 것인가. 특히 이러한 워싱턴 내 정치지형 변화는 한미관계에 어떤 영향을 미칠 것이며 우리는 이에 어떻게 대비해야 할까. JPI PeaceNet에서는 국회입법조사처 외교안보팀 김도희 입법조사관의 글을 통해 이 질문들에 대한 답을 모색해보도록 하겠다. [기획: 정승철 부연구위원(scchung@jpi.or.kr)]  미국 중간선거 결과 2022년 11월 8일(현지 시각) 미국에서는 상원 35명, 하원 전체 435명, 주지사 36명을 선출하는 중간선거가 치러졌다. 미국 중간선거는 현직 대통령의 임기 중에 치러지기 때문에 일반적으로 현 정부와 집권당에 대한 평가의 의미를 지니고 있으며, 선거에서 집권당이 다수당의 위치를 잃게 되면 현 정부의 정책 방향 및 추진 동력에 영향을 미칠 수 있다는 점에서 중요성이 크다. 특히 이번 선거의 경우 트럼프 전 대통령이 적극적으로 공화당을 지원하면서 일각에서는 차기 대선의 전초전의 성격을 띠는 것으로 보기도 했다.  과거 중간선거에서 주로 대통령 소속 정당이 다수의 의석을 잃는 것이 당연시되어왔던 것과 달리 이번 선거에서는 상원은 민주당이, 하원은 공화당이 다수당의 지위를 차지하면서 의회의 권력을 분점하였다. 2022년 11월 28일 현재 상원의 경우 공화당이 49석, 민주당이 50석을 확보하여 민주당이 다수당의 지위를 확정하였다. 설사 12월 6일로 예정된 조지아주 결선투표에서 공화당이 승리하여 50대 50 동률이 된다 해도 당연직 상원의장인 민주당 해리스(Kamala Harris) 부통령의 캐스팅 보트(casting vote)로 인해 민주당이 51석을 갖게 되므로 다수당 지위에는 변함이 없다. 하원의 경우 공화당이 220석, 민주당이 213석을 얻어 공화당이 다수당이 되었으나, 남아있는 2석을 포함하여도 민주당과의 격차는 9석에 불과하다. 따라서 이번 선거는 인플레이션 등 경제문제가 가장 큰 쟁점으로 떠오르면서 공화당이 압승(Red Wave)할 것이라는 초기 예상과는 달리 민주당이 상원을 수성하고, 하원에서의 의석수 차도 그리 크지 않았다는 점에서 민주당이 선전한 것으로 평가되고 있다.  반면, 트럼프(Donald Trump) 대통령의 지지를 받은 후보자들이 주요 격전지인 애리조나, 조지아, 펜실베이니아 등에서 패배하고, 공화당이 생각만큼 압승을 거두지 못함에 따라 공화당 내에서 트럼프 대통령 책임론이 대두되면서 트럼프 대통령이 2024년 대선 출마를 공식 선언했음에도 불구하고 차기를 낙관할 수 없다는 전망이 다수를 이루고 있다. 특히, 이번 중간선거에서 압도적인 표 차로 재선에 성공한 디샌티스(Ron DeSantis) 플로리다주지사가 공화당과 무당파 유권자 대상의 선호도 조사에서 트럼프 대통령을 앞서면서 강력한 경쟁자로 떠오르고 있다.  의회의 지형변화와 국내 정치 전망 이번 중간선거로 인해 바뀐 의회의 지형은 2023년 1월 3일 제118대 의회의 회기가 시작되어야 반영될 것이므로 아직 그 이후의 변화를 정확히 예측하기는 어렵다. 그러나 공화당이 입법권과 조사권을 보유한 하원을 장악하게 되면서 바이든(Joe Biden) 행정부의 주요 입법 추진에 제동이 걸릴 수 있으며, 그동안 공화당이 제기해 온 바이든 행정부 관련 의혹에 대한 각종 조사가 시작되는 등 의회는 당파적 대립 국면으로 돌입할 가능성도 있을 것으로 보인다. 특히, 전통적으로 경제, 복지, 이민, 등 양당의 의견이 첨예하게 대립하는 국내 이슈들을 중심으로 바이든 행정부의 입법 추진 및 재정 지출이 난관에 부딪힐 것으로 전망된다. 예를 들면, 공화당은 바이든 행정부의 증세 정책에 제동을 걸고, 정부 지출 삭감을 시도할 가능성이 크며, 바이든 행정부와 민주당이 추진해온 의료보험 혜택, 아동수당 확대, 대학 학자금 탕감 등의 정책에도 쉽게 협조하지 않을 것으로 보인다.  또한, 공화당이 하원 다수당이 되었기 때문에 본회의의 주도권을 가진 지도부는 물론 하원 위원회의 위원장도 공화당 의원으로 교체된다. 하원의장은 제118대 의회가 시작되는 2023년 1월 3일에 선출되는데, 현재 공화당 하원의장 후보로 선출된 케빈 매카시(Kevin McCarthy) 하원 원내대표가 가장 유력하다. 또한 하원 감독·개혁위원회(House Committee on Oversight and Reform) 위원장과 법사위원회(U.S. House Judiciary Committee) 위원장으로는 제임스 커머(James Comer) 의원과 짐 조던(Jim Jordan) 의원, 외교위원회(House Foreign Affairs Committee) 위원장과 군사위원회(House Armed Services Committee) 위원장으로는 마이클 맥카울(Mike MaCaul) 의원과 마이크 로저스(Mike Rogers) 의원이 유력한 것으로 알려졌다. 그동안 다수 언론 등을 통해 밝혀진 바에 의하면 매카시 원내대표는 바이든 대통령에 대한 탄핵 추진, 민주당의 이민정책 수정 및 국경 강화, 우크라이나에 대한 지원 감축, 대통령의 차남 헌터 바이든(Hunter Biden)을 비롯한 바이든 일가에 대한 조사, 미국의 아프가니스탄 철군 과정 및 코로나19 유래 조사 등 공화당이 그동안 의혹을 제기해왔던 문제에 대한 국정조사 실시를 예고해왔다. 특히, 커머 의원과 조던 의원은 기자회견을 통해 내년 1월 의회가 출범하는 대로 바이든 대통령과 헌터 바이든의 부정부패 혐의를 조사하겠다고 공언한 바 있다.  다만, 민주당이 상원을 수성함에 따라 상원 인준을 통해 임명하는 연방법원 판사 임명이 용이하고, 의회 내 권력 분점을 통해 하원을 견제할 수 있으므로, 어느 정도 국정 동력은 확보할 수 있다. 또한, 공화당이 바이든 대통령의 거부권을 뒤집을 만한 의석수(재적의원의 3분의 2)를 확보하지 못하였으므로 대통령 거부권 사용이 유효하며, 과거 정부들이 그랬던 것처럼 의회의 동의가 필요하지 않은 행정명령(Executive Order)을 통한 정책 추진도 가능하다. 한편, 백악관은 바이든 가에 대한 공화당의 공세에 대해 정치적 음모로 치부하면서 조사에 협조하지 않을 것을 밝힌 것으로 알려졌다. 중간선거 이후 미국의 대외정책 전망 일반적으로 미국 의회에는 ‘국내 정치가 외교안보 문제에 영향을 미치지 않는다’(politics stops at the water’s edge)라는 공감대가 존재한다. 즉, 대외정책은 전통적으로 행정부가 주도해왔고, 의회 내에 대체로 국익을 바탕으로 하는 초당적 공감대가 존재하므로 공화당이 하원 다수당이 된다고 해도 바이든 행정부의 대외정책 추진 방향이 크게 바뀌거나 이를 둘러싼 첨예한 대립이 발생할 가능성은 크지 않으리라고 전망된다. 특히, 하원은 상원에 비해 대외정책에 대한 관여가 더 적으며, 상원도 대통령의 외교정책 방향을 바꾸거나 본질적인 변화를 초래할 만큼 개입하는 것은 일반적이지 않다. 따라서, 대외정책 분야에서는 정책 관련 이견이 표출되거나, 예산 규모, 정책 집행 등 정책 시행과 관련된 분야에서 공화당의 견제와 감시가 강화될 수는 있으나, 바이든 행정부의 대외정책 방향에 큰 변화가 있을 것으로 보이지는 않는다. 이러한 대외정책 유지 기조는 중간선거 직후 바이든 대통령의 동아시아정상회의 및 G20 정상회의 참석을 계기로 개최되었던 한미일 정상회담(11.13.)과 미중정상회담(11.15.)에서도 확인할 수 있었다. 대중정책 기조 유지 2022년 10월 12일 발표된 ‘2022 국가안보전략’(2022 National Security Strategy, NSS)에서 바이든 행정부는 중국을 “국제질서를 재편하려는 의도가 있고 이를 실현할 수 있는 경제적·외교적·군사적·기술적 힘을 모두 가진 유일한 경쟁국”으로 지칭하였다. 미국은 “미국의 이익을 수호하고 미국의 미래비전을 수립하기 위해 책임감 있는 자세로 중국과 경쟁”할 것을 천명하는 한편, 기후, 감염병 위협, 핵 비확산, 불법 마약 퇴치, 세계 식량 위기, 거시경제 문제 등 가능한 모든 분야에서 중국과 건설적 관계를 맺고 협력을 추구할 것을 명시하고 있다.  이러한 바이든 행정부의 대중 정책은 2022년 11월 15일 개최되었던 미중정상회담에서도 확인할 수 있었다. 바이든 대통령 집권 이후 사실상 첫 대면 회담이었던 이번 미중정상회담은 중간선거를 마친 바이든 행정부의 임기 후반과 시진핑 집권 3기가 시작되는 시점에 개최되어 미중관계의 향방을 가늠해 볼 수 있을 것으로 기대되었다. 이번 회담에서 바이든 대통령은 대만 문제와 중국의 인권 문제, 북한 문제 등에 대해 강경한 입장을 표명하는 한편, 서로의 금지선(Red Line)을 확인함으로써 책임감 있게 경쟁하되 충돌하지 않으며, 우크라이나 전쟁의 평화적 해결과 함께 기후변화, 거시경제, 보건 및 식량안보 등 미중 간 이익이 공존하는 문제에 대해서는 건설적 대화 노력을 지속할 것에 대해 시진핑 주석과 합의하였다. 이는 2022 NSS에서 밝힌 대외정책 기조와 일맥상통한 것으로 바이든 행정부의 대중 정책에 큰 변화가 없을 것임을 확인할 수 있다.  또한, 바이든 행정부의 대중정책 기조는 트럼프 행정부의 정책을 계승하였고, 국민적 지지를 받고 있다는 점에서 민주-공화 양 당간, 그리고 행정부-의회 간에도 큰 이견이 없을 것으로 예상된다. 다만, 미중 양국의 전략적 이해가 다르다는 점, 공화당이 코로나19의 연원 조사를 주장하는 등 중국에 대해 좀 더 공세적인 태도를 보인다는 점, 그리고 의회가 대만 문제와 중국의 인권 문제에 대해 더 강경한 태도를 보인다는 점을 고려할 때 향후 양국 간 경쟁이 더 치열해질 경우 공화당 주도의 하원에서 대중 압박 공세가 강화될 수도 있다. 예를 들면, 미국 내 일각에서는 매카시 원내대표가 하원의장이 되면 펠로시 의장보다 더 대규모의 의원단을 조직하여 대만을 방문할 수 있다는 주장도 있다.  한미일 삼각 협력 바이든 행정부는 출범 이후 지속적으로 한미일 삼각협력의 필요성을 제기해왔으며, 인도-태평양전략(Indo-Pacific Strategy) 실행을 위한 10개의 행동계획(Action Plan) 중 일곱째 항목으로 ‘한미일 협력의 확대’(Expand U.S.-Japan-ROK Cooperation)를 포함함으로써 삼각협력의 중요성을 천명한 바 있다. 그동안 한일관계의 경색으로 인해 한미일 삼각 협력은 사실상 정체된 상태였으나 윤석열 정부의 출범과 최근 계속된 북한의 도발에 대한 대응으로 한미일 공조가 강화되면서 사상 처음으로 한미일 정상회의 공동성명이 채택되기에 이르렀다.  3국 정상은「인도-태평양 한미일 3국 파트너십에 대한 프놈펜 성명(Phnom Penh Statement on Trilateral Partnership for the Indo-Pacific)」에서 북한의 핵·미사일 위협에 대한 미국의 확장억제 공약을 확인하고, 북한 미사일에 관한 3국 실시간 정보공유 의향 표명, 3국 간 경제안보대화 신설, 경제적 강압 및 복합적인 도전과제에 공동 대응을 위한 3국 간 협력 강화 등을 약속하면서 협력의 범위를 안보에서 경제적 영역으로 확장하였다.  그동안 미 의회는 한미일 삼각 협력을 초당적으로 지지해왔으며, 한일관계에 대한 건설적 해결을 촉구하는 등 의회 내에 한미일 협력의 중요성에 대한 공감대가 존재하는 만큼 중간선거로 인한 의회 내 지형변화가 한미일 삼각협력 강화 기조에 미치는 영향은 크지 않으리라고 예측된다. 오히려 한미일 협력의 약한 고리인 한일관계의 개선 여부와 새롭게 확장된 경제안보 분야에서의 협력 진전 상황에 따라 삼국 협력의 향방이 결정될 것으로 보인다. 우크라이나 전쟁 지원 미국은 러시아의 우크라이나 침공을 영토의 일체성과 주권을 위협하여 국제질서 전체의 구조를 약화시키는 침략전쟁으로 규정하면서 이의 즉각적인 회복을 촉구하고 있으며, 미국의 여론과 의회 내 다수가 우크라이나에 대한 계속적 지원을 지지하고 있다. 특히 우크라이나 전쟁이 미국의 지도력과 나토 및 대서양 동맹의 역할을 재확인하고 강화하는 실질적 계기가 되었다는 점에서 이의 평화적 해결을 위해 미국이 일정 역할을 담당해야 할 것이라는 기대도 있는 상황이다.  반면, 공화당 내 고립주의 성향의 의원들이 이번 중간선거에서 재선에 성공함으로써 우크라이나 지원이 축소될 수도 있다는 전망도 있다. 이는 지난 5월 11일에 의결되었던 400억 달러 규모의 우크라이나 지원안에 대해 공화당 상원의원 11명, 하원의원 57명이 반대하였다는 사실에 근거한다. 또한 국제문제에 대한 개입 최소화를 추구하는 민주당 내 강경 진보 성향의 의원들도 분쟁의 신속한 종결을 요구한 바 있다.  그러나 공화당이 하원의 다수당이 된다고 해도 우크라이나 전쟁의 결과에 미국과 유럽 전체의 이익이 걸린 만큼 우크라이나에 대한 지원중단 등 급격한 변화를 추진하기는 어려울 것으로 예상된다. 다만, 11월 15-16일 인도네시아 발리에서 개최된 G20 정상회의에서 각국 정상들은 정상 선언문(leaders' declaration)을 통해 러시아를 규탄하고, 우크라이나 전쟁을 평화적으로 종식할 것을 촉구하였으며, 미국, 프랑스 등 서방 정상들이 러시아에 대한 공개적 비판을 자제해온 시진핑 주석에게 우크라이나 전쟁 휴전·정전 협상을 위한 중국의 역할을 요청하기도 한 만큼 향후 전쟁 종식을 위한 움직임이 구체화할 것이라는 전망도 있다.  대북정책 변화 여부 중간선거 이후 공화당이 하원의 다수당이 되면서 북한에 대한 추가제재 법안 제정 등 공세적 태도가 강해질 것이라는 의견이 제기되고 있다. 이는 차기 하원 외교위원장으로 유력한 맥카울 의원을 비롯한 공화당 내 일부 의원들이 바이든 행정부에 북한에 대해 더 강경한 정책을 취할 것과 함께 북한을 지원하는 중국과 러시아에 대해서도 더 강하게 압박할 것을 강조하였던 것 등에 근거한다. 또한, 공화당 중심의 하원에서는 그동안 바이든 행정부가 임명하지 않았던 ‘북한 인권대사’ 임명을 촉구하는 등 미국 정부의 북한 인권문제에 대한 적극적 관여를 주장하는 목소리가 커질 것이라는 예상도 있다. 특히, 7차 핵실험 등 북한의 핵 도발 수위가 높아지면 미 의회 내 북한에 대한 강경 대응 요구는 더 커질 것으로 보인다.  반면, 현재 미 의회 내에서는 ‘제재를 통한 압박과 대화를 통한 외교적 해법 모색’이라는 바이든 행정부의 대북정책에 대해 큰 이견이 존재하지 않고, 미중경쟁과 우크라이나 전쟁으로 인해 북한 문제는 미국의 대외정책에서 우선순위가 크게 높지 않으므로 바이든 정부의 대북정책에 큰 변화는 없을 것이라는 의견도 다수이다. 특히, 이들은 미국 내에서 대북정책은 미중 전략경쟁의 맥락에서 이해되므로 그 자체로는 변화 유인이 크지 않다고 주장하면서 미국의 대북정책 변화를 견인할 수 있는 것은 북한의 태도 변화라고 주장한다. 북한은 2019년 스톡홀롬 협상을 끝으로 더 이상 미국의 대화 제의에 응하지 않고 있는데, 이는 미중경쟁과 우크라이나 전쟁으로 인한 ‘한-미-일’ 대 ‘북-중-러’라는 진영적 구조가 북한에 유리하게 작용하고 있을 뿐만 아니라, 이미 핵 보유를 선언한 입장에서 더 이상 핵포기를 위한 협상에 응할 필요성이 크지 않기 때문으로 분석된다. 따라서 북한의 응답이 전혀 없는 상황에서 미국이 적극적으로 북한 문제 해결을 위해 나서거나 정책을 변화시킬 유인은 크지 않다고 볼 것이다. 한미관계 전망 및 과제 전통적으로 대외정책은 의회가 아닌 행정부가 주도하고, 미 의회 내에 한미동맹에 대한 초당적인 지지가 있는 만큼 중간선거 이후에도 바이든 행정부의 한미동맹 기조에는 큰 변화가 없을 것으로 보이며 오히려, 최근 더 빈번해지고 있는 북한의 미사일 도발과 미국 주도의 글로벌 공급망 재편 참여 등으로 인해 양국 간 협력의 범위와 깊이는 더 확대·심화될 것으로 보인다. 다만, 미국의 국익 우선주의를 바탕으로 하는 경제 안보 정책 기조로 인해 경제통상 분야에서는 양국 간 이해 불일치가 발생할 소지가 있으므로 더욱더 긴밀한 소통과 조율이 필요할 것이다. 한미관계 전망 우선, 외교안보 측면에서 바이든 행정부는 중국과의 전략경쟁을 위해 역내 동맹 및 파트너들과의 협력을 강조하고 있으며 같은 맥락에서 역내 핵심 조약 동맹국인 한국과의 협력을 더욱 강화하고 있다. 이러한 한미동맹 강화 기조는 민주당과 공화당 사이에 상당한 연속성이 있으며, 대체로 양당의 초당적 지지를 받고 있으므로 중간선거 이후에도 별다른 변화가 없을 것으로 전망된다. 다만, 공화당은 중국이나 북한에 대해 좀 더 공세적 입장이므로, 한국에 더 많은 대중 압박 동참을 기대하거나, 더 강경한 대북정책을 요구할 가능성도 있다. 특히, 공화당은 중간선거 정책공약인 ‘미국에 대한 공약(Commitment to America)’에서 바이든 대통령이 미국의 안보를 관리하면서 나약하고 무능했다고 비난하면서 ‘동맹국과 함께 힘을 통한 평화를 실현’(Exercise peace through strength with our allies)할 것을 제안하고 있는 만큼 대만 문제, 경제 안보, 가치경쟁 등 대중 압박에 있어 한국의 전략적 선택에 대한 요구가 강화될 수 있을 것으로 보인다. 나아가 이러한 압박이 주한미군의 대만 문제 개입 또는 한국군의 지원 요구로 나타날 가능성도 없지 않다.  또한, 최근 북한의 도발이 강화되고 있는 상황에서 한미동맹의 군사 안보 측면에서의 관계 변화 가능성도 크지 않으리라고 전망된다. 2022년 11월 3일 워싱턴 D.C.에서 개최된 제54차 한미안보협의회의(SCM)에서 양국 국방장관은 북한의 도발에 대비한 확장억제 강화 및 전략자산 배치, 한미 연합훈련, 인도-태평양전략 및 한미일 삼각협력 등 양국 간 현안을 논의하고, 북한의 침략에 대한 방어 및 대응 태세 유지, 한반도 및 역내 안정을 유지하기 위해 동맹을 지속적으로 강화할 것을 합의한 바 있다. 다만, 일각에서는 중간선거 이후 공화당 내에서 트럼프 행정부 시기 ‘보수주의적 고립주의’ 흐름이 되살아나면 동맹관계의 재조정이나 방위비 분담금 증액 등 과거 한미 간 갈등이 재연될 가능성도 제기되고 있다. 이 경우 확장억제 강화 차원에서 시행되는 미군 전략자산의 운용 및 배치 비용 등의 문제가 다시 제기될 수 있다는 우려도 있다.  경제안보 측면에서 살펴보면, 2022 국가안보전략(NSS)에 나타난 미국의 대외정책 기조의 핵심 특징은 ‘국내와 국외’ 그리고 ‘경제와 안보’의 연계 논리로서 미국 내 경제적 기반을 강화하는 것이 결국 대외정책의 성공에 직결된다는 국익 우선주의를 바탕으로 하고 있다. 이러한 미국의 국익 우선주의 경제안보 기조는 첨단 기술 및 전략산업 분야에서의 자국 경쟁력 강화 및 미국 중심 공급망 구축 등으로 구현되고 있으며, 초당적인 지지를 받는 만큼 중간선거 이후에도 큰 변화는 없을 것으로 보인다. 특히, 추가적인 대중 견제 입법이 제출될 것으로 예상되는데, 예를 들면 제117대 의회에서 성공하지 못한 상원의 미국혁신경쟁법안(USICA)과 하원의 미국경쟁법안(ACA)에 대한 조율이 제118대 의회에서도 계속되거나 유사 법률안들이 계속 추진될 가능성이 클 것으로 전망된다.  이 외에, 공화당이 하원의 다수당이 되면서 바이든 행정부의 성과 중 하나로 꼽히는 인플레이션감축법(IRA)의 세부 지출계획에 변화가 생길 것이라는 주장도 있다. 이는 IRA 1차 표결에서 상원 공화당 전원이 이에 반대하는 등 공화당이 그동안 IRA 예산의 절반 이상을 Green New Deal 프로그램에 사용되는 것에 반대해왔다는 점에 근거한다. 반면, 한국 내에서 요구되는 내용을 포함한 IRA 개정 여부에 대해서는 의견이 갈리고 있다. 즉, 일각에서는 공화당 의원들이 IRA에 반대하였으므로 전기차 원산지 제도, 시행 시기 등 부분적 수정 또는 폐지 가능성이 있을 것으로 기대하는 반면, 민주-공화 양당 모두 자국 산업 우선 기조에 대한 초당적 합의가 있고, 법안수정 및 폐지를 위해서는 상원 통과와 대통령의 서명이 필요하다는 점에서 수정이 쉽지 않을것이라는 전망도 있다.  한미관계 발전의 과제 윤석열 대통령과 바이든 대통령은 지난 5월 개최되었던 한미정상회담에서 글로벌 포괄적 전략동맹으로서의 한미동맹 비전에 합의한 바 있다. 이는 결국 한미동맹의 범위와 깊이가 더 확대·심화하는 형태로 발전하는 것으로서 중간선거 이후 제118대 의회와 함께하는 바이든 행정부 후 반기에 이를 실현 과정에서 다음과 같은 과제들을 고려해볼 필요가 있을 것으로 보인다.  첫째, 2022년 11월 11일 한-아세안 정상회의에서 윤석열 대통령은 우리 정부의 독자적 인도-태평양전략의 핵심 내용을 발표하고, 글로벌 중추 국가로서 한국의 정체성을 다시 한번 대내외에 천명하였다. 이와 관련하여 일각에서는 미중경쟁 상황에서 특정국을 배제하는 것으로 인식될 수 있다는 우려가 제기되었고, 이러한 우려는 G20 정상회의를 계기로 개최된 한중정상회담에서의 한중 양국의 온도 차를 통해서도 확인되었다. 따라서 향후 우리의 인도-태평양전략의 실행과정에서 가장 시급한 문제는 중국과의 관계 조율 및 관리 문제로서 다각도로 철저한 대비가 필요할 것으로 보인다. 특히, 공화당이 주도하는 미 하원에 의한 대중압박 동참 요구가 강화된다면 이러한 부담은 더 커질 수밖에 없다.  둘째, 이번 미국 중간선거의 최대 쟁점이 인플레이션 등 국내 경제 문제였다는 점을 볼 때, 첨단기술 및 전략산업 분야에서의 자국 경쟁력 강화 및 미국 중심 공급망 구축 등 미국의 국익 우선주의 경제 안보 기조는 2년 후 대선 및 그 이후까지도 지속·강회될 것으로 예상된다. 따라서 우리 정부는 인도태평양프레임워크(IPEF)의 구체화 과정에 적극적으로 참여하는 한편, 현재 한미 간 쟁점인 ‘인플레이션감축법(IRA)’ 문제의 해결은 물론이고, 향후 이러한 문제가 또다시 대두될 가능성에 대비하기 위해 긴밀하게 소통·조율 할 수 있는 상시적 협의체를 제도화하고, 미국 주도의 글로벌 공급망 재편에 대한 한국의 기여를 효과적으로 활용(leverage)할 수 있는 방안을 마련할 필요가 있다.  셋째, 이번 한미일 정상회담 공동성명에서 3국은 ‘북한 미사일에 관한 실시간 정보공유 의향을 표명’하는 등 북한의 핵·미사일에 공동 대응을 위한 합의를 이루었다. 향후 이러한 합의를 구체화하기 위한 논의를 진행함에 있어 우리 정부는 철저하게 국익과 안보의 관점을 견지해야할 것이다. 특히, 한일관계의 개선이 이루어지지 않은 상황에서 발생할 수 있는 여타 정치적 고려는 이와는 다른 별개의 문제로 접근할 것을 고려할 필요가 있다.  넷째, 우리 정부의 대북정책은 ‘북한의 핵위협을 억제(Deterrenc)하고, 제재와 압박을 통해 핵개발을 단념시키며(Dissuasion), 외교와 대화를 통해 비핵화를 추진(Diplomacy)’하는 것을 기본 전략으로 하며, 이에 대해 한미 간 큰 이견은 없는 것으로 보인다. 따라서 한미 양국 간 긴한 정책 공조를 유지하면서, 북한과의 대화를 통해 현 정체상태를 타개할 수 있는 다양한 방안을 마련할 필요가 있다.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.  편집 : 김서연 인턴 김도희 (국회입법조사처) 김도희 박사는 2022년 현재 국회입법조사처 외교안보팀 입법조사관으로서 미국, 한미동맹, 방위사업 분야를 담당하고 있다. University of Wisconsin-Milwaukee에서 “The Evolution of the ROK-U.S. Relations: A Multi-Method Analysis”를 주제로 정치학 박사학위를 받았으며, UNESCO – APCEIU(Asia-Pacific Centre of Education for International Understanding under the auspices of UNESCO)에서 연구원으로 근무하였다. 주요 연구 분야는 한미동맹, 미국외교정책, 중견국 외교정책, 동북아 국제관계, 방위사업 및 방위산업 정책 등이다. 주요 논문과 보고서로는 「미중 전략경쟁시대, 한미동맹의 방향과 과제」(국회입법조사처, 2022), 「미일안보협력사례로 본 바이든 행정부의 동맹정책」(국회입법조사처, 2022), “Case Analysis of the ROK-US Alliance Burden-Sharing through theoretical approaches to the evolution of an asymmetric alliance”(Korea Observer, 2020) 등이 있다.

American voters do not usually go to the polling place for their choices of foreign policies, but the political consequences of elections affects how the White House and ruling party will go on with their policies on national security and foreign affairs. Since the world as we know has been changed due to the US-China strategic rivalry, Russia-Ukraine War, rearranging global supply chains, climate change, and still ongoing pandemic, we need to know how the 2022 US Midterm election would influence the subsequent array of the Biden Administration’s foreign policy. Professor Ellen Laipson at George Mason University will explain the political ramification of this year’s election from the perspectives of American foreign policy. [Project Designer: Haeyong Lim, Research Director, haeyonglim@jpi.or.kr]  OVERVIEW The recent midterm elections produced some notable surprises, and should provide some reassurance to the president’s party that they will not face an overwhelmingly hostile Congress for the second half of President Biden’s first term. In general, national security and foreign policy were not key determinants of who turned out to vote, or how they voted. Domestic issues of inflation and abortion rights seemed important factors, more than others. Nonetheless, the outcome of the midterm and the slim margin held by the Republicans in the House of Representatives will have some consequences for the President and his margin of maneuver on key foreign policy issues. Some view the outcome of the elections as a validation of US citizens’ commitment to their democratic practice and institutions. There was no violence at the polls, and no immediate signs of demands for recounts or refusals to accept election results. There were no signs of foreign interference, as occurred in 2016, and DHS’ head of the Cybersecurity and Infrastructure Security Agency, Jan Easterly, offered an early assessment of a free and fair election process on November 9, 2022.  Candidates favored by former President Trump for the most part fared poorly, although some of his preferred candidates won in House and governor races. Some believe that establishment Republicans were relieved to see Trump-backed candidates fumble, and see an opportunity to regain control of the party, despite Trump’s continued influence over a large cohort of Republican voters.  For President Biden, the outcome was a surprise and relief, at least for the short run. The outcome will make it somewhat easier for President Biden to try to build bipartisan consensus on some of his agenda, since he is a true believer in building cooperation across party lines, and has spoken frequently since the November polls of his desire to find bipartisan solutions on major national challenges. Pollsters had predicted that Biden would be held accountable for inflation among other sources of disaffection among voters. In fact, the usual pattern of a party in power losing as many as dozens of seats in the House did not materialize. But the results still show a divided society, and deep polarization over many public policy issues. Many of the races were very close, and in Georgia, a new election will be needed to break the virtual tie between the two Senate candidates, Democrat Raphael Warnock and Republican Herschel Walker.  Foreign policy and national security issues were not prominent during the campaign this fall. The US response to Russia’ aggression in Ukraine enjoys some bipartisan support, and Biden’s large assistance packages to Ukraine have passed with support from both parties. More broadly, Biden’s embrace of alliance relationships and multilateralism did not appear to be a major issue for Republican voters. Recent polls by the Chicago Council for Global Affairs indicate strongest consensus across party lines for the growing challenge of dealing with Russia, and enduring support for NATO and security cooperation with European allies and partners.  Differences over the conduct of US foreign policy in the 2023-2024 period are inevitable, as the parties jockey for position in advance of the 2024 presidential elections. There are both structural reasons regarding the relative powers and the protocols of the two houses of Congress, and substantive disagreements over policy that will sharpen when the two chambers are led by different parties. Some experts predict that President Biden will try to advance his spending priorities for national security during December, before the new Congress is sworn in early January.  BACK TO BUSINESS IN 2023… In theory, Democratic control of the Senate, or more generically, control of the Senate and White House by the same party, should give the president some advantages. The process of advise and consent for ambassadorial nominations or for vetting and voting on proposed treaties or other international agreements, is easier when the president’s party manages the calendar and sets the rules for Senate debate.  But an equally entrenched Senate cultural norm is to provide individual Senators considerable latitude in expressing their personal positions on foreign policy, up to and including using the power to block presidential initiatives. In the first two years of Biden’s presidency, members of the minority party have blocked nominees over policy disputes. Senator Ted Cruz has blocked dozens of nominees for State Department positions over opposition to Biden’s past sanctions efforts against Russia and the Nordstream 2 Gas pipeline, and Senator Joshua Hawley continues to block several Defense Department nominees over his position that the Biden Administration has not made individuals accountable for the August 2021 hasty departure of Americans and Afghans from Kabul as the Taliban took over. According to the Washington Post’s Political Appointee Tracker, 27% of US Embassies are still awaiting ambassadors who have been nominated, but awaiting Senate approval.  It is worth noting that the Senate has less recent practice with their core responsibility to “advise and consent” with at least a two-thirds vote on treaties negotiated by the Executive Branch. In the past, arms control treaties would engage the Senate for months of debate; recent treaty experience has been simpler and more straightforward. In the current Congress, the US Senate has approved three treaties presented by the Biden Administration: an amendment to the Montreal Protocol on the Ozone Layer (approved 69-27), an extradition treaty with Croatia (approved by voice vote), and a treaty to approve NATO membership for Sweden and Finland (vote 95-1). Should additional treaties come to the Senate for approval, the Biden Administration should be in a comfortable position.  On the House side, Republican control is likely to mean struggles over spending priorities. The majority party may push for additional funding for defense, over the president’s desire to rebalance national security spending and to be more selective in funding major new weapons systems. The House may also take rhetorical positions on various Biden initiatives, from climate change to the state of bilateral relations in various places. But with the narrow Republican majority, they may not be able to take dramatic action to shift existing policies. They could, nonetheless, block the administration should it make major new spending proposals on topics where there is an ideological divide between the two parties.  More indirectly, many expect the Republican controlled House to launch investigations against Biden Cabinet officials and even Biden family members. While these tactics to weaken the president will be seen as primarily motivated to affect the 2024 presidential election, it could prove a distraction as the president’s team tries to fulfill more of its campaign promises. In addition, allies and adversaries around the world could well interpret such events as evidence that the continued polarization in US politics diminishes the president’s credibility and effectiveness. Those allies have a stake in a US system that is able to sustain its security commitments. Many have been reassured by Biden’s overall foreign policy and his “We’re Back!” message, but that reassurance will erode if the next two years reveal unrelenting partisanship.  THE FOREIGN POLICY AGENDA Trying to anticipate how the Republican-controlled House will position itself on important national security issues is tricky. The midterms suggested some fatigue in conservative ranks with the tumultuous Trump era, and many Republicans voted against candidates that had extremist views on divisive issues. The America First sentiment that Trump embraced had isolationist tendencies, despite his sporadic and erratic assertions of American power and leadership in the world. More moderate Republicans share some internationalist perspectives with many Democrats, and those Republicans could find common ground with the administration on several key national security issues.  First is the focus on Russia, the war in Ukraine, and the revalidation and strengthening of the NATO alliance. Many mainstream Republicans would support overall the administration’s approach to Russia’s war on Ukraine. They support arms to Ukraine, expanding NATO to include Sweden and Finland, and the centrality of European security to US interests.  Yet friction could surface over additional large scale arms packages to Ukraine. Some prominent Republicans (and progressive Democrats) are growing weary of the cost of arming Ukraine, and could put limits on the president’s funding requests. Others will criticize the president from the other end of the spectrum, arguing that his Ukraine policy is not tough enough, and that the US needs to be more aggressive in containing Russian expansionism.  In general, Asia may not present any serious new problems for the White House. To the extent that Biden has sustained Trump’s tough approach to China, Republicans cannot complain. In the 2022 National Security Strategy, the White House has underlined the challenge that China presents, even as it holds out some hope for areas of cooperation, and for avoiding open conflict. In recent days, the Biden Administration has placed further restrictions on trade with Chinese high tech companies, and this approach seems to enjoy bipartisan support.  Relations with South Korea, Japan and other East Asian states are also not likely to be controversial for the new House, although some tactical disagreements over security and trade may develop.  But on other topics, one can anticipate some dramatic disagreements. Here are four: Climate Change – the outcome of COP27 in Egypt has not been fully digested. It is possible that Republicans will find fault with the “Loss and Damage” fund that the US reluctantly agreed to in the final days of the meeting. They could block or try to reduce Administration proposals for the US contribution to that new fund. More generally, climate skepticism has dimmed, but protections for the fossil fuel industry and for energy independence at any cost remains strong among conservatives. Republican leaders will also take advantage politically from Biden’s likely struggles to keep Democratic progressives minimally satisfied with his efforts to improve US performance on climate change.  Iran and the Iran nuclear deal – Republicans would be expected to oppose vehemently any Biden submission for a restoration of the JCPOA (Joint Comprehensive Plan of Action). The Senate would have the action on that, and Senate Republicans would likely be joined by some Democrats in shooting down any diplomatic achievement to restore the 2015 agreement. At this juncture, diplomacy with Iran has been suspended, and the focus of US Iran policy has been on helping the brave Iranians who are protesting over women’s rights. Republicans may think the US is not doing enough, and some would favor a regime change strategy, but overall, there is more agreement than disagreement at present over Iran.  US-Saudi Relations – The Republican led House can be expected to thwart Biden attempts to downgrade US-Saudi relations, and to restrict Saudi access to weaponry that can be used in the war in Yemen. Democrats in Congress and Biden personally seek a major recalibration in this relationship, over human rights, OPEC decisions, the war in Yemen, and other divisive issues. Republicans will see those issues differently.  US-Israel relations – The reelection of Benjamin Netanyahu in Israel is a genuine headache for the United States. With his likely extremist governing partners, Bibi will push Biden hard on Iran, on support for Israel’s new friends in the Gulf, and on how to manage the Palestinians. Violence is on the rise in Israel and the occupied territories, and Biden will need to try to avoid a major escalation without jeopardizing the principle of support for Israel’s security. Mainstream Republicans will demonstrate that they are more pro-Israeli than the administration, despite the fact that the Republican pro-Trump base and white supremacists have caused a rise in anti-Semitic hate crimes in the US. It will be interesting to see how the Republican Party navigates the likely tension in the US-Israeli relationship. In general, Biden has a stronger track record on managing relations with Bibi Netanyahu than President Obama had, but Bibi’s likely support for a Republican victory in 2024 will make this a real challenge.  [1] (https://www.cisa.gov/news/2022/11/09/statement-cisa-director-easterly-security-2022-elections) [2] (https://globalaffairs.org/sites/default/files/2022-10/2022%20Chicago%20Council%20Survey%20Report%20PDF_0.pdf). But American citizens divide along party lines on the relative importance of American engagement, and on spending priorities. [3]  (https://ourpublicservice.org/performance-measures/political-appointee-tracker/) Ellen Laipson (George Mason University) Ellen Laipson is the Director of the International Security program at the Schar School of Policy and Government at George Mason University and directs the Center for Security Policy Studies. She joined GMU in 2017 after a distinguished 25 -year career in government and as President and CEO of the Stimson Center (2002-2015). She serves on a number of non-governmental boards related to international security and diplomacy. Her last post in government was Vice Chair of the National Intelligence Council (1997-2002). She also served on the State Department’s policy planning staff, the National Security Council staff, and worked at the Congressional Research Service for more than a decade. A member of the Council on Foreign Relations and the American Academy of Diplomacy, she serves on the Advisory Councils of the Chicago Council on Global Affairs, Georgetown University’s Institute for the Study of Diplomacy, and Notre Dame’s International Security Center. She was a member of the CIA External Advisory Panel from 2006-2009, President Obama’s Intelligence Advisory Board from 2009-2013, and on the Secretary of State’s Foreign Affairs Policy Board 2011-2014. Laipson has an M.A. from the School of Advanced International Studies, Johns Hopkins University and an AB from Cornell University.

What happened to the US Mid-term election in 2022? The expected Red Wave was not politically substantiated. Rather, Democrats reinforced its control of US senate by winning the finally decided seat in Georgia, adding one more seat than before. Democrats loss in the House is less than expected. Professor Jeremy Mayer, who is the experts in US politics, analyzed why the so called red wave did not happen. According to Professor Mayer, three things explains why there was no Red Wave: abortion, Trump, and young voters. His contribution will help us understand the unique characteristics of the 2022 US mid-term election. [Project Designer: Haeyong Lim, Research Director, haeyonglim@jpi.or.kr]  The midterm elections were surprising, to pundits and scholars, and it is up to scholars to explain why so many of us were surprised (pundits can just go on making media predictions, and not account for their errors!).  The 2022 midterms violated the expectations that political scientists had for these elections.  Republicans were confident of a red wave, based on these factors, and by a nearly universal set of predictions from the media and academia that they would gain.  What happened to these expectations? Polarization happened. The norm that the president’s party loses seats in the midterm was built on two related factors. First, in a presidential year, a popular president would help many borderline candidates of his party win House seats, because of his coattails. These weak incumbents would often lose in two years, when the new president was no longer on the ballot to help them. President’s coattails are much smaller now, so there are fewer vulnerable incumbents, and thus less likelihood of a loss in the midterm. Relatedly, there are just fewer voters ready to swing against the president’s party in the midterms. Prior to polarization, some weak Democrats might have voted Republican to send a message to Biden that they were unhappy.  Today, though, a Democrat unhappy with Biden’s leadership, and perhaps upset about rising inflation, would still look over the party of Donald Trump, and be unable to vote for it.  Democratic loyalty to their party was solid in these elections.  How can polarization explain 2022, when we have had large swings at recent midterms in the midst of polarization, as occurred in 2006, 2010 and 2018?  Those elections were significant losses for the incumbent party in the House.  Polarization is much worse now than in 2006 or 2010.  Also, those earlier elections were largely produced by an enthusiasm gap that affected turnout. The out-party was raging to vote in those elections. In 2022, both sides were enthusiastic, but Democrats may have been even more driven to vote.  Why? Two big reasons: abortion, which rallied Democratic voters, and former President Trump, who made the election much more of a comparison election than most midterms.  Thus, Democrats seemed to have avoided a massive red tsunami.  Instead, the election is more like purple mud—some remarkable red victories in statewide elections in Texas and Florida, blue victories in some key Senate races, and a remarkably tiny Republican surge in the House, just enough for one of the narrowest majorities in U.S. history.  But compared to what might have been, Democrats, particularly the Biden team, felt almost victorious. The news was not all good for the Democrats. Ultimately, they did lose the House, and that is terrible news for the party, even though they lost it by a very narrow margin. Make no mistake—the Biden administration will be far less able to get their policies enacted by legislation now, but the presidential administration is still usually held responsible by the voters. House Republicans can thwart Biden’s efforts, confident that any blame for gridlock, with the possible exception of a government shut down or debt default, will land on the president.  More importantly, perhaps, Democrats continued to bleed Hispanic and Black voters. According to exit polls, they won both minority groups, and by solid margins, but they won less of their vote than they had in 2018, particularly among men. The Latino vote in two states should worry Democrats a great deal: Texas and Florida. These two mega states saw popular Republican governors reelected, in addition to a Florida Republican Senator. The Hispanic vote for those GOP candidates broke recent records.  Texas, as the joke goes, is the Democratic state of the future…and always will be.  Democrats keep imagining that the rising Hispanic population in the state will, combined with growth among White suburbanites and a solid Black vote in Houston and Dallas, give the state to the Democrats. But year after year it remains solidly red. Florida, which has very recently seen statewide Democratic victories, went Republican by strong margins.  What is happening in Texas and Florida, and maybe across the nation? The Hispanic vote is becoming less reliably Democratic, for several reasons. First, Hispanic voters were never as uniformly pro-immigration reform as some Democrats imagined. Many are not offended by Trump and other Republicans who are stridently against immigration, and some don’t take umbrage at slurs against Mexicans. The Hispanic electorate is divided by nationality to a great extent. Also, Evangelical Hispanic voters seem to vote quite differently than Catholic Hispanics do. Trump’s strident White nationalism also plays well with some Hispanics, in a way that surprises many analysts. The “dark secret” is that most American Hispanics, forced to choose between Black and White, choose White, even some who are darker skinned than Barack Obama. Some of them may be establishing their Whiteness by voting for the party that is more “pro-White” and attracts the majority of White votes.  In Hispanic culture, race is defined differently.  It is not a binary, but rather a spectrum.  There are sometimes dozens of words to describe variations of skin shade in Portuguese or Spanish vernacular in Latin American countries. Two sayings in Brazil capture the complex nature of race among many Latinos: “no general is Black” and “money whitens.” This means that your race is in part a product of your social and economic status. While more recently, in Brazil and other countries, there is a Black pride movement, the Hispanic response to Trump’s White nationalism should have been expected.  Finally, analysts of Latin American political culture talk about the role of machismo, a complex worldview in which strength and masculinity are valued, in politics and business. Trump and Republicans in his mold will naturally attract voters operating under machismo.  Another reason the Democrats lost the House is gerrymandering, or the practice of drawing Congressional district lines to favor a party or a candidate. Districts need to be redrawn every ten years by state governments, to reflect population changes. Historically, both parties have gerrymandered when they could.  When control in a state is divided, with one party controlling the governorship, and the other one or both houses of the state legislature, compromise and balance often results. Recently, Republicans have had complete control of more state governments, and that gave them a boost in House elections after the censuses of 2000 and 2010. But in 2020-22, Republicans had a huge additional advantage: Democrats have been giving up on gerrymandering. The Republicans exploited their control of Ohio, Texas, Florida, Alabama, and many other states to give them dozens of safe Republican House seats. Democrats did the same in a few states like Maryland and Illinois, but in the two largest Democratic states, New York and California, the Democrats did not gerrymander. In California, Democrats had supported unilateral disarmament, in which districts are drawn by an independent commission. This gave the Republicans almost a dozen seats that they would not have had otherwise. In New York, the state supreme court ordered the Democrats to district fairly, and so they gave up on a partisan gerrymander.  The contrast with Ohio is illustrative. There, the state supreme court ordered fairness as well, but Republicans simply ignored the court, over and over, until it was too late to change the unfair lines. In addition, the few states who have joined California in districting in a non-partisan way are almost all blue or purple. This gave the Republicans a large advantage in the 2022 midterms.  Midterms are also about the Senate.  And there, the Republicans paid a huge price for letting Trump affect the nominations of their candidates. They lost a very winnable race in Arizona with an untested candidate who questioned the 2020 election and also suggested privatizing Social Security. In Pennsylvania, a Trump-supported TV star took the nomination from a more moderate Republican who probably would’ve won. Even when the Trump candidate won, as in Ohio, he cost the Republicans tens of millions of dollars in expenditures that they could have spent in other states. In Georgia, Trump supported a sports hero who demonstrated an extraordinary level of ignorance about many topics, was revealed to have held a gun to his ex-wife’s head, had multiple children with women he was not married to even as he campaigned on family values, and seems to have paid for two abortions while stridently opposing legal abortion.  The Democrats not only held the Senate, thanks to Trump’s interventions, but may add to their margin if Herschel Walker, that deeply flawed Georgia candidate, loses the December runoff.  The midterm elections are also looked at for signals of who is rising in the out party, and who is possibly angling for a chance to be the presidential nominee in two years.  On the Republican side, all eyes look to Florida, where the incumbent governor, Ron DeSantis, added to his national profile with a stunningly large victory, and large support among Hispanics. He is seen as the Republican most likely to beat Donald Trump. More quietly, the governor of Texas, Greg Abbott, was reelected with a large margin. His candidacy would represent history for physically disabled people. While we had a president who was crippled by polio, FDR, his condition was hidden from the nation as he pretended to be able to walk in crucial public appearances. Abbott, by contrast, has been a proud spokesperson for the disabled community.  On the Democratic side, Governor Gretchen Whitmer of Michigan has risen sharply in the esteem of Democrats following her strong defense of abortion rights and her successful reelection in a crucial purple state in the Midwest. She could well become our first female president, either in 2024 or in later years. Of course, the 2024 nomination for Democrats is clouded by the question of whether Biden, who will be 82 in 2024, runs again.  So, in the end, what did we learn about America from the 2022 midterm elections?  We are still a deeply polarized nation in which neither party has established a firm hold on the people’s affection. Trump is now a problem not just for Democrats, but for Republicans and for our democracy in general. He doesn’t seem to be at all interested in retiring from American politics. And, with votes still being counted weeks after the election, it is revealed to the world once again that our system of election administration is rather pathetic. The system is not rigged, and the big lie Trump tells about the 2020 election reflects his narcissistic inability to ever admit failure or fault rather than corruption in our elections. But while our elections are not tainted by corruption, they are far less efficient and competent than those in almost any advanced democracy.  Jeremy D. Mayer (George Mason University) Jeremy Mayer is an associate professor in the Schar School of Policy and Government at George Mason University, where he also directs the masters and PhD programs in political science. He is the author of Running on Race: Racial Politics in Presidential Campaigns 1960-2000 (Random House 2002) as well as the brief textbook 9-11: The Giant Awakens (Wadsworth 2002, 2nd edition 2006), and American Media Politics in Transition (McGraw Hill 2006) and coauthor of African American Statewide Candidates in the New South (Oxford 2022), The South and the Transformation of U.S. Politics (Oxford 2019) Closed Minds? Politics and Ideology in Higher Education (Brookings 2008). He has written articles on diverse topics such as presidential image management, Christian right politics, public opinion and torture, and comparative political socialization, in journals such as Presidential Studies Quarterly, Social Science Quarterly, and The Historian. Source: https://schar.gmu.edu/profiles/jmayer4 

When US hegemony was stable, changes in US domestic politics had little impact on US foreign policy. However, after the US-China strategic competition began, changes in US domestic politics began to have a critical impact on US foreign policy. President Trump's change in China policy, which was elected to the White House based on the Rust Belt's dissatisfaction, is a good example, and the economic decoupling with China that began under the Trump administration is intensifying during the Biden administration. Last month's midterm election in the United States was a very important election in relation to the future policy changes of the Biden administration and especially to the prospect of the 2024 U.S. presidential election. It is necessary to analyze the results of the midterm elections in the United States and to think about future political changes in the United States. In response, the Jeju Peace Institute planned four US presidential election series as PeaceNet. Through the PeaceNet of American political experts, we are trying to find out the political implications of the this past US midterm elections at the domestic and international level.  [Project Designer: Haeyong Lim, Research Director, haeyonglim@jpi.or.kr]  Midterm elections don’t attract the hyper-focused attention of presidential election years, but they are critically important to the policy agenda of the second half of a president’s term and to party prospects going into the presidential election. U.S. presidents win elections thinking they have been given a mandate to lead for four years, only to find, most of the time, that half way through their term in office the American public decides to surround them with many more members of the opposition party in Congress.  Americans seem to like divided government. That has more often been the norm than single-party control during my lifetime. Not that long ago though, divided government was an invitation to negotiation and compromise in order to govern the country responsibly. Today, with intensified polarization in the country among its leaders, that is no longer the case.  The stakes of midterm elections thus have become greater. Even with low popularity, President Joe Biden in his first two years in office has accomplished an impressive amount of significant legislative action. If the Democrats could have held partisan majorities in both houses of Congress in the midterm elections, he would have been able to unleash an even more robust agenda in the second half of his term and strengthen his case for reelection in 2024. With GOP control of just one House of Congress though, the president will have great difficulty moving forward any of his policy agenda.  All projections in 2022 pointed to a very strong Republican performance in the midterm elections. Among non-partisan political analysts, forecasters and prominent opinion leaders, it was rare to find any voice in opposition to the view that a “red wave” of Republican election victories would sweep the nation. That expectation was well-founded, based on historical evidence and contemporary conditions in the U.S. Yet it largely was proven wrong by a strong Democratic Party showing in the elections. Although the GOP took control of the House of Representatives, its margin fell very far short of typical midterm election cycles for the political party out of the White House. The GOP also failed to make a net gain of one seat, which it needed to take control of the Senate. In what follows, I show just how far short the Republicans fell in this election cycle and explain the causes of the historically aberrant results.  The Context: Why an Expected Red Wave? By historical standards alone, the Republican Party came into this election cycle with a very large advantage. First, in the past 100 years of midterm elections, only three times has the party in control of the White House gained seats in the House of Representatives. Each case was a historical aberration: (1) 1934 during the Great Depression when the country largely blamed the Republican Party and looked to the party of President Franklin D. Roosevelt – the Democrats – to save the economy; (2) 1998 when the Republicans in the House of Representatives pursued the very unpopular impeachment of President Bill Clinton and the country punished the GOP in the elections; (3) 2002 when President George W. Bush, in the wake of the 9/11 terrorist attacks, had unprecedented high popularity for his anti-terrorism actions and policies. In the same 100 years period, the party in the White House gained seats in the U.S. Senate only six times, and with the exception of 1934 again, the gain was a mere one or two seats.  Second, presidential popularity has a large impact on the electoral fortunes of the party in the White House. President Joe’s Biden’s continued low support, as measured in national opinion polls, was a predicted major drag on Democratic electoral prospects. At the time of the midterm elections, Biden’s popularity in the Gallup Poll stood at merely 40% among all voters. Historical data again are telling. In the latest eleven midterm election cycles, going back to the Carter presidency (1978), at the time of the elections six incumbent presidents had Gallup approval ratings of between 40-45%. Thus, President Biden’s standing at election time was not unusual. But in the previous five midterms in which the incumbent president had such low public approval, the average loss for the party in the White House was 32 House seats. Third, compounding the trouble for Democrats was the general state of the economy and public anxiety about inflation, gasoline prices, and declining stocks market values. Whether fair or not, during periods of economic anxiety, Americans blame the party in the White House for the circumstances. Further, the U.S. was not confronting a common down period in the economic cycle, but the worst inflation in the country in over four decades.  Fourth, midterm elections are typically low voter turnout events. In presidential election years, turnouts generally hover around 60%, for midterms about 40%. Two factors drive lower turnouts: (1) lack of a presidential race, which commands vastly more attention; (2) the small percentage of competitive races where one’s vote has a chance of affecting the outcome. Low turnout elections are a Republican advantage because its voter base is overwhelmingly White and older than the Democratic voter base. The Democrats’ political fortunes are driven by a coalition of minorities and young voters – groups that have lower turnout rates than the GOP base.  Finally, the Democrats pinned their electoral hopes of defying historical trends on factors that most analysts believed were shaky. A major theme in Democratic campaigns was that democracy itself was under threat, given growing Republican base voter support for authoritarian candidates and policies. Democrats also noted the continued presence of former president Donald J. Trump as a threat to democracy and peoples’ rights. Related, Democrats reminded the country that the threat to personal rights was very real, given the U.S. Supreme Court’s decision in June to overturn the 1973 Roe v. Wade abortion rights decision. Public opinion polls showed that Trump remained unpopular in the country and that the Supreme Court abortion decision was very unpopular.  Why did analysts see these appeals as electorally shaky? Public opinion polls showed that voter concerns focused on economic conditions – real tangible circumstances as opposed to, for most voters, a vague and not directly experienced threat to democracy. While Trump indeed remains unpopular, he was not on the ballot in the midterms. Most notably, abortion did not show up in pre-election polls as one of the leading factors driving voting decisions.  More than anything, Democrats believed the overturning of abortion as a national right would fuel a massive Blue Wave of party voters. The evidence continually suggested that the issue would not overcome concerns about inflation, crime, immigration, and other issues. The Schar School has a joint public opinion poll with the Washington Post. We conducted a national survey one month after the Court decision and there were some key findings. The not surprising one was that the group most opposed to the Court decision was women under 40 years of age (you would expect women of child bearing age to be most offended by the Court action). The most surprising finding though was that the demographic group least likely to say they planned to vote in November also was women under 40 years of age. Only 1 in 3 of that group reported that they definitely planned to vote.  Other findings were concerning to Democrats: although 52% of those who said the Court decision was a loss of rights for women also said they planned to vote, 70% of those who said the decision was not a loss of rights for women reported they definitely planned to vote. And Republicans by a 12-percentage points margin over Democrats said they definitely plan to vote.  All of this suggests that the intensity factor, even after the controversial Supreme Court decision, favored the Republicans. That is not unusual – White voters turn out in larger percentages than minority voters, and older more than younger. Women though turnout more than men, and that has been the case in U.S. elections since the 1980s. Since the 1980s as well, the gender-gap in voting has been notable and growing, with women leaning strongly Democratic and men Republican. Democrats hoped that by Election Day, women would mobilize in large numbers to protest the Court decision, which had been made possible only by Republican presidential nominations of justices to the Court.  Predicting U.S. elections outcomes is not a science, and time and again notable elections forecasters have gotten it wrong. Nonetheless, with history as a reliable guide, the forecasters had every reason to believe that 2022 would be a Red Wave election year, and it was nearly impossible before the election to find an opposing voice.  What Happened? The Democrats substantially outperformed all expectations and historical patterns of midterm elections. The party lost a mere net of nine seats in the House of Representatives. Compare that, for example, to President Trump’s one midterm election cycle (2018) GOP loss of 40 House seats, or President Barack Obama’s first midterm cycle (2010) Democratic Party loss of an astounding 63 seats. The Democrats this year also notably held their control of the U.S. Senate, gaining one seat in the chamber. It was only the 7th time in the past century of midterms that the party in control of the White House gained at least one seat in the US Senate.  What happened? First, pre-election polls failed to pick up the potency of the abortion issue. That failure stunned observers. In the exit polls, abortion ranked either second or a close third as the issue that most motivated voter choices. The exit polling data showed, in contrast to many pre-election polls, that the intensity on this issue favored Democrats, especially among women and young voters. Second, young voter turnout was unusually strong and it went overwhelmingly Democratic. Among men ages 18-29, the vote went 54% Democratic, 43% Republican. Among women, 72% Democratic and 26% Republican. Notably, in the 18-29 age group, only 56% of voters were White. Before long, a majority of that age group will be minority voters, thus suggesting a possible boost for Democrats in future election cycles.  Third, the Republicans nominated some very poor candidates in a number of races. Although former president Trump was not on the ballot, his presence in this election was amplified by his influence on GOP nominations around the country. Unlike past former presidents who have stayed quiet during intraparty nomination contests, only pledging to support the eventual nominee, Trump made endorsements of various candidates who expressed fidelity to the former president and his movement, and Trump actively advocated against party candidates who had broken with Trumpism. Trump’s interventions worked, in that his hand-picked candidates did well in most nomination races in which he became involved. Ultimately, many of the Trump-loyal GOP nominees lost in races that should have been GOP advantage contests. Among them were the U.S. Senate races in Pennsylvania and Georgia, both of which should have been easy GOP gains and the party would now be looking to holding a majority of both legislative chambers. Even if the GOP wins the runoff contest in Georgia, the Democrats will hold control of the Senate.  The Best Outcome Possible for President Biden and the Democrats? Logically, the best possible outcome for the Democrats would have been holding control of both the Senate and the House of Representatives. Politically though, the Democratic Party may fare better with split-party control of Congress. Why? Because the country likely will face a recession next year, with little prospect for a major economic turnaround in time for the 2024 elections. If Democrats were to hold the White House and both houses of Congress, they would own full responsibility for the state of the country going into the next presidential election cycle. That would be the electoral dream circumstance for Republicans in 2024, and especially of former president Donald Trump who remains favored to win his party’s presidential nomination. With split-party control of the government, Biden and the Democrats can continue to blame the Republicans for obstructing policy progress intended to solve economic woes, and they can replay their 2022 strategy of running against extreme policy positions held by leading Republicans. Democrats want that to be the focus of voter attention, not the perceived failure of the party in control of the government during an economic downturn.  With the GOP controlling one house though, the prospects are not positive for President Biden’s policy agenda. As the president says that he plans to run for reelection, Republicans in the House of Representatives will not want to give him any significant policy victories that would help his electoral chances. Already the Republicans are making noises about obstructing Biden’s agenda at every turn the next two years as well as planning investigations of the Biden Administration and of the financial dealings of the president’s son, Hunter Biden. The likelihood for the next two years in the U.S. is one of policy stalemate and posturing for the 2024 elections. [1] https://news.gallup.com/poll/329384/presidential-approval-ratings-joe-biden.aspx [2] https://www.pewresearch.org/fact-tank/2022/11/14/before-midterms-trumps-image-among-republicans-had-become-less-positive/ [3] https://www.washingtonpost.com/politics/2022/07/29/abortion-roe-midterms-poll/ [4] https://www.documentcloud.org/documents/22122964-2022-07-25-abortion-trend-for-release [5] https://www.brookings.edu/research/midterm-exit-polls-show-that-young-voters-drove-democratic-resistance-to-the-red-wave/ [6] https://news.gallup.com/poll/329384/presidential-approval-ratings-joe-biden.aspx Mark J. Rozell (George Mason University) Mark J. Rozell is the founding dean of the Schar School of Policy and Government at George Mason University. He holds the Ruth D. and John T. Hazel Chair in Public Policy. He is the author or coauthor of 13 books and editor of 20 additional books on various topics in U.S. government and politics, including the Presidency, religion and politics, media and politics, southern politics, and interest groups in elections. (https://schar.gmu.edu/profiles/mrozell)

[기획자 註] 중국 공산당 제20차 전국대표대회에서 시진핑 중국 국가주석의 세 번째 연임이 시작되었다. 중국은 시진핑의 핵심 지위와 공산당 중앙의 영도를 바탕으로 한 단결을 강조했다. 중국 공산당 정치국 상무위원회, 정치국이 시진핑과 밀접한 인적 관계를 맺고 있는 인물들로 채워지면서, 시진핑 주석은 막강한 정책 결정 권한을 행사할 수 있게 되었다. 중국의 정치 변화가 향후 한중 관계에 영향을 미칠 것으로 예상된다. 시진핑 3기 집권 시기 한중 관계에 대한 중국의 시각을 다룬 데 이어서, 한중 관계에 대한 한국 전문가의 분석과 정책 제언을 다룬다. [기획: 이재준 연구위원(junlee@jpi.or.kr)]  시진핑 최고지도자 직위 3연임에 가려진 중국의 고민 중국 제20차 공산당 전국대표대회(이하‘제20차 당 대회’)가 막을 내렸다. 이어서 제20기 공산당 중앙위원회 제1차 전체회의(이하‘제20기 1중 전회’)도 폐회하면서 이른바 ‘시진핑 집권 3기’가 시작됐다. 여기에서 집권이라는 의미는 중국 체제는 당이 국가를 사실상 대체하는 당-국가 체제이고, 법률상 유일한 집권당인 공산당의 최고 지도자 직위를 시진핑이 차지했다는 것이다. 더불어 중앙 군사위원회 주석직에 선출되었다. 이로써 당권과 군권을 차지했고, 국가 주석직은 내년 3월 입법부인 전국인민대표대회를 통해 결정될 예정이다.  이미 사전에 어느 정도 예견된 일이지만 이 시진핑의 최고지도자 직위 3연임이라는 사건은 그 휘발성이 매우 컸다. 마치 다른 주요 이슈들을 덮어버린 느낌이다. 사실 중국에서 적어도 1980년대 이후인 개혁·개방기에‘엄밀한 의미’의 최고 지도자 연임의 예는 후진타오(胡錦濤)가 유일하다. 최고지도자가 관례적으로 연임만하다가 3연임하게 된 것은 중요한 변화인 것은 분명하지만, 어찌 보면 또 그리 경천동지(驚天動地)할 일은 아니다. 오히려 차분하게 중국의 고민과 의도를 살펴보는 것이 필요한 시점이다. 중국은 왜 이런 선택을 했는가?  시진핑 집권 3기: 동일한 목표, 변화된 전술과 포메이션 시진핑이 제20차 당 대회에서 행한 보고인 “중국특색사회주의의 위대한 기치를 들어 전면적인 사회주의 현대화 국가 건설을 위해 단결 투쟁하자”와 동 대회에서 수정한 공산당 당헌 개정안 등은 위 질문에 대한 답을 도출하는 데 일정한 단초를 제공한다.[1] 먼저, 중국 공산당이 추진하고자 하는 목표에는 변화가 없었다. 1980년대 설정하고 이후 더욱 정교화된 사회주의 초급 단계론에 입각한 중국특색사회주의 건설이 최종 목표이고, 현재 3단계에 진입했다는 것을 분명히 했다. 즉 이 구상을 설계한 덩샤오핑(鄧小平)이 제시한 원바오(溫飽), 샤오캉(小康), 다퉁(大同) 중 다퉁 단계에 진입했고, 이 단계의 목표는 전면적인 사회주의 현대화 건설이다. 이로써 초급 단계의 사회주의는 완성된다. 시진핑은 바로 이 3단계 즉 따퉁 사회를 추진하고 사회주의 초급 단계를 마무리 지을 지도자인 셈이다. 이번 당 대회에서는 이 점을 자축하고, 지속적으로 노력하자는 자기 격려의 의미가 있었다. 참고로 제19차 당 대회에서 당헌의 총강 지도상에 삽입된 ‘시진핑 신시대 중국특색사회주의 사상’에서 언급된 신시대의 의미는 바로 이 다퉁 건설 단계로의 진입을 의미한다.  다음으로 상기 목표를 달성하기 위해 취해야 전술이 다소 변화했다. 이 변화된 전술을 가늠하는 대표적인 개념은 이번 당 대회 보고에서 처음으로 공식화된 ‘중국식 현대화’이다. 이 개념은 거대 인구, 전체 인민의 공동부유, 물질문명과 정신문명의 조화, 사람과 자연의 공생, 평화 발전이라는 중국적 특성을 반영한 현대화라고 당 대회 보고는 밝히고 있다. 내용적으로는 이전 중국이 주장하던 사회주의 현대화와 크게 다르지 않다. 왜 굳이 사회주의를 빼고 중국식이라는 말을 집어넣었을까? 다음의 예에서 그 의도를 파악할 수 있다. 이번 당 대회 보고에서는 “패권주의, 일방주의, 보호주의, 진영화, 탈동조화, 독단적 제재” 등을 반대한다고 명시하면서, 또 중국식 현대화는 “경제 발전을 촉진하면서도 자신의 독립성을 유지하기를 희망하는 많은 국가에 새로운 선택을 제공한다.”고 밝혔다. 또 시진핑은 지난 당 대회 직후인 11월 3일 중국을 방문한 사미아술루후 하산 탄자니아 대통령을 만난 자리에서“현대화는 서구화의 동의어가 아니다.”라고 말하기도 했다. 즉 사회주의보다 상대적으로 더욱 구체적이고 특수한 중국식이라는 말을 집어넣은 것은 더욱 분명하게 중국은 서구식이 아닌 자국의 길을 가겠으며, 이를 매개로 이에 동조하는 세력들을 규합할 것이며, 동시에 서구와 체제 경쟁에 나설 것이라는 것을 천명한 것이다. 따라서 기존 개혁·개방기의 전반적인 대외 전략에서의 수세, 소극에서 공세, 적극으로 그 전술을 변경한 것이다.  마지막으로 상기 전술을 운용할 지도부의 구성과 배치 즉 포메이션이 변화했다. 수세에서 공세로 전환하기 위해, 분산보다는 집중되고 강력한 리더십 구축을 단행한 것이다. 시진핑의 최고지도자 직위 3연임이 그 대표적인 예이다. 또 당헌 개정안에는 시진핑으로의 권력 집중을 의미하는‘두 개의 확립(兩個確立)’과 ‘두 개의 수호(兩個維護)’ 등이 명기되었다. 두 개의 확립은 시진핑 당 중앙위원회 총서기의 당 중앙위원회뿐만 아니라 전체당에서의 핵심 지위와 시진핑 신시대 중국특색사회주의 사상의 지도적 지위 확립을 뜻한다. 두 개의 수호는 시진핑 총서기를 핵심으로 하는 당 중앙위원회의 권위와 집중 통일 영도를 수호한다는 의미이다. 또 이를 반영하듯, 당 중앙위원회 정치국과 그 상무위원회에서 다양성보다는 통일성이 강조되는 라인업을 짰다. 즉 정치국원 24인과 정치국 상무위원 7인 중 단 1인도 다른 정치 파벌 인사가 없다. 거의 모두가 시진핑 계열 인사이다. 물론 아직까지 기존의‘집단지도체제’에서 시진핑의 개인의 ‘1인 독재’ 체제로 완전히 전환됐다고 보기에는 이론 및 실재적으로 무리가 있다. 그러나 분명한 것은 일부 언론에서 주장하는 ‘원톱’ 포메이션을 갖춘 것이다.  전술과 포메이션을 바꾼 대내외적 요인 그렇다면 중국은 왜 전술과 포메이션을 바꾼 것인가? 시진핑 계열 인사들의 정치 전략과 프로파간다의 뛰어남 등의 주체적인 측면을 제외하면, 대내외적으로 다음의 두 가지 요인이 중요하다고 판단된다. 먼저, 대내적 요인이다. 가장 영향을 크게 준 사건은 이른바 2012년 세상에 밝혀진 ‘반(反) 시진핑 쿠데타’이다. 당시 차기 최고 지도자로 사실상 낙점을 받은 시진핑 대신 보시라이(薄熙來) 전 충칭(重慶)시 당위원회 서기로 대체하기 위해, 저우융캉(周永康), 링지화(令計劃), 쉬차이허우(徐才厚) 등이 쿠데타를 모의하다 적발된 사건이다.  이 사건은 지도부뿐만 아니라 중국 공산당 전체를 충격에 빠뜨렸다. 파벌 간 경쟁과 타협으로 작동하던 개혁·개방기 중국 엘리트 정치의 취약성을 그대로 드러낸 것이기 때문이다. 자칫하면 중국 공산당이 깨질 수도 있다는 불안감이 확산됐다. 우연의 일치인지 모르지만 위의 4인은 중국의 주요 정치 파벌인 태자당(太子黨), 상하이방(上海幫) 그리고 퇀파이(團派)의 주요 인물들이었다. 따라서 중국식 과두제인 이른바 ‘집단지도체제’에 대한 변화가 시대적 요구이자 대세로 받아들여지게 되었다. 그 변화의 방향은 중국 공산당의 영구 집권당 지위를 손상하지 않는 범위에서 권력의 분산보다는 집중으로 귀결되었다. 시진핑은 이런 당내의 기류를 기반으로, 반부패 투쟁과 결합하면서 한편으로는 그동안 기득권층으로 자리 잡은 유력 파벌의 지도자들에 대한 숙청 작업을 대대적으로 펼쳐나갔고, 그 결과 기존 파벌의 쇠락을 초래했다. 다른 한편으로는 중국 공산당 내에 자신의 지위를 공고히 해나갔다. 이전 개혁·개방기의 기존 정치 관례들을 파괴하면서, 서서히 자신의 지위를‘동급자 중의 최고(first among equals)’가 아닌‘원톱’으로 만들어가기 시작했다. 이 과정은 반대의 목소리를 내고 그의 독주를 견제할만한 주요 정치 파벌의 쇠락과 궤를 같이 했고 동시에 공산당 내의 기존 시스템에 대한 불안감과 이에 대한 극복의 필요성 등과 관련된 일종의 합의에 기반했기에 커다란 어려움은 없었다.  다음으로 대외적 요인이다. 가장 중요한 것은 미국의 대 중국 정책의 변화이다. 미국은 2010년경부터‘아시아로의 회귀(Pivot to Asia)’전략을 필두로, 중국에 대한 압박을 가시화했다. 미국으로서는 너무나 급속하게 성장하는 중국을 견제하지 않으면 더 이상 탈냉전기의 주요 특징인 자국 중심으로 단극질서가 붕괴될 것이라는 전략적 판단 하에, 중국을 밀어붙이기 시작한 것이다. 당시 버락 오바마 이후 도널드 트럼프, 현재의 조 바이든까지 정당의 차이에도 불구하고 이 기조는 더욱 더 강화되고 있다. 즉 그동안 중국이 현상 유지 혹은 변경세력인가에 대한 논쟁에 종지부를 찍고, 후자라고 결론을 내린 것이다. 그 대표적인 예는 바로 토니 블링컨 현 미국 국무장관이 규정하듯이, 중국을 장기적 관점에서 국제질서에 대한 가장 심각한 도전으로 보는 것이다.  이에 대해 중국은 초기에는 도광양회 기조를 유지하면서, 자국의 부상은 국제질서의 변경에 영향을 주지 않을 것이라고 주장했다. 후진타오 집권기의 대외전략 노선이 평화‘굴기’에서 평화발전으로 수정된 이유로 바로 이런 메세지를 전달하기 위해서였다. 그러나 미국의 입장 변화가 없고, 견제에서 압박으로 경쟁에서 봉쇄로 차츰 그 강도를 높여가는 것에 대해서 일정한 전략적 판단을 내렸다. 사실 중국의 입장에서는 시간은 자신의 편이라고 생각했을 것이다. 미국과의 전반적인 협력 하에서의 부분적인 경쟁이라는 기존의 추세가 지속된다면, 불필요한 국력의 소비 없이 순조롭게 21세기 중엽에는 최소한 미국과 어깨를 나란히 하거나 능가할 수 있는 국력 수준에 도달할 것이라는 판단 때문이었다. 시기로 보면 2012년 시진핑 첫번째 집권과 겹치는 그 시점에서 중국은 전략적 목표를 수정할 것인가 아니면 전술 기조를 달리할 것인가에 대한 고민을 진행했고, 그 결과 후자로 선택한 것이다. 이미 시진핑 집권과 함께, 대외전략의 기조가 기존 도광양회,‘유소작위(有所作爲)’에서‘주동진취(主動進取)’,‘분발유위(奮發有爲)’로 변경된 것이 대표적 예라고 할 수 있다. 또 이번 당 대회 보고에서 강조된 글로벌 차원에서 체제 경쟁 불사 의지를 나타낸 ‘중국식 현대화’, 미국의 봉쇄 전략에 대한 맞대응으로써의‘경제안전’그리고 장기전의 포석으로써 공동부유와 자국 내수시장 활성화를 골자로 하는‘신발전구도’등으로 더욱 구체화되었다고 할 수 있다.  이런 맥락에서 보면, 이번 제20차 당 대회와 제20기 1중 전회에서 나타난 동일한 목표, 변화된 전술과 포메이션이 어느 정도 이해가 될 수 있다. 한때 강호를 호령하던 무림의 고수가 심각한 내상을 입고 동굴로 들어가서 폐관수련을 진행하고 있었다. 폐관수련의 효과로 어느 정도 기력을 회복하자, 동굴이 있는 산 전체가 흔들리기 시작했고, 이에 현재 무림의 패자가 이를 간파했다. 완전히 기력을 회복하기 전에 동굴을 포위해서 제압하기로 결심하고 준비에 들어갔다. 동굴 속의 무림 고수는 조금만 더 시간을 주면 극강의 무공을 다시 가질 수 있겠지만, 그 아쉬움은 뒤로하고, 기다리다가 당하느니 싸워보겠다는 각오로 동굴 밖으로 나오기로 결정한 격이다.  이 달라진 전술과 이를 구사할 포메이션을 갖춘 중국의 입장은 이번 제17차 G20 정상회의 전 열린 미중정상회담에서도 그대로 드러났다. 한편 조 바이든 현 미국 대통령도 이 정상회담에서 서로의‘레드라인’에 대해 논의하겠다고 밝힌 바 있다. 그 결과 타이완, 경제, 인권 등의 문제에서 한 치의 양보 없이 양 정상은 분명하게 대립각을 세웠다. 이 의제들이 상호 간 갈등의 주된 영역이 될 것이라는 분명히 한 것이다.  ‘새로운’ 중국과 한국은 어떤 관계로 발전해야 하나? 그렇다면, 이런 변화된 전술과 포메이션을 갖춘 새로운 중국에 대한 한국은 어떻게 해야 하나? 우선 살펴봐야 할 것은 한국의 지위와 이와 연동된 관점 변화의 필요성이다. 매체들과 지표들마다 다소 차이는 있지만 대략 현재 한국의 종합국력은 10위권이다. 이 점은 매우 중요하다. 한국은 선진국의 일원으로써 국제 정세에 일방적으로 영향을 받는 존재가 아니라 상당한 정도의 영향력을 투사할 수 있고 또 투사하고 있는 국가라는 점을 보여주고 있기 때문이다. 지난 11월 15일 한중정상회담이‘전격적’으로 성사된 것도 이를 방증하는 예 중 하나이다. 따라서 한국의 국제 사회에서의 현재 지위는 이제 고민의 초점을 환경에 어떻게 적응할 것인가가 아니라 환경을 어떻게 만들 것인가로 옮겨야 한다는 것을 의미한다. 이렇게 봤을 때, 현재의 갈등과 경쟁을 중심으로 하는 미국과 중국 간의 관계 그리고 이로 인한 국제질서의 재편과정에서 소극적으로 고래싸움에 등이 터질 것을 걱정하는 새우처럼 누구의 편에 서야 할 것인가가 고민의 초점이서는 안된다. 오히려 적극적으로 이 과정에 대한 한국 국익 증진 입장에서의 판단에 입각한 행보를 통해 국제질서의 재편을 주도해야 한다.  다음으로, 상기 고민을 보다 효과적으로 진행하기 위해 두 가지 지점에 대한 평가는 매우 중요하다. 첫째, 1990년대 이후 진행된 탈냉전기에 대한 평가이다. 한국의 입장에서 냉전의 해체와 함께 찾아온 이 시기의 국제정치경제 상황이 국익 증진에 유리 혹은 불리했느냐에 대한 진지한 분석이 이뤄져야 한다는 것이다. 만약 유리했다면 한국은 탈냉전기와 똑같지는 않더라도 이와 유사한 성격의 국제정치경제 체제의 형성을 위해 노력해야 할 것이다. 물론 불리했다면 적극적으로 이 체제의 붕괴를 위해 노력해야 하겠지만 말이다. 이러했을 때, ‘노선과 원칙 없는 외교’라는 비판을 비껴나갈 수 있을 것이다. 동시에 이런 분석 하에서 전술과 포메이션에 변화를 준 중국에 대해 어떤 입장을 가지고, 동시에 구체적으로 그 협력과 갈등의 영역을 분명히 할 수 있을 것이다.  둘째, 상기 평가와 연동되어야 하겠지만, 다소 별개의 문제로 1992년 수교 이후 현재까지 한중관계에 대한 평가도 중요하다. 여러 차원에서의 평가가 올해 한중 수교 30주년을 맞이하여 진행되어왔다. 그러나 그 중에서도 전략적으로 한국과 중국이 각각 상대 국가에 대해 가지고 있는 선입견을 여전히 버리고 있지 못하고 있다는 점을 냉철하게 바라봐야 한다. 한국은 중국에게 북한의 사실상의 후견국이고, 따라서 일정하게 영향력을 행사할 수 있다는 점을 강하게 확신하고 있다. 그러나 지난 30년간의 역사는 중국의 북한에 대한 영향력은 생각보다 크지 않고 제한적이며, 일반적으로 국력의 차이가 나는 동맹국 간 비대칭적 관계 수준을 넘지 못하고 있다는 것을 보여준다. 가장 최근의 이를 방증하는 사례는 2018년 시진핑은 김정은과의 제2차 북중 정상회담에서 급속한 북미 관계 개선에 대한 속도 조절을 요구했다는 언론 보도이다. 즉 중국이 자제를 요청할 정도로 북한은 독자적으로 북미 관계 개선에 속도를 냈었다는 것을 보여주는 사례이다. 반면 중국은 한국에게 미국의 동맹국이고 국력 수준에서 비대칭적이므로 그 관계의 일방향성에 대해 계속 의구심을 버리지 못하고 있다. 그러나 이 시기 한국이 보여준 실제 행동들과 모습은 그 의구심이 기우라는 것을 일정하게 보여줬다고 평가된다. 한국은 때로는 일방적으로 미국의 입장을 추종하고 따르지 않을 수 있다는 것을 사례는 매우 많다. 이런 양국이 상대국이 가진 막연한 기대와 선입견을 버리는 것이 새로운 관계 정립의 인식적 차원의 출발점이 될 것이다.  이렇게 된다면 이제 남은 것은 제도적 차원에서 다른 국가와의 관계성 속에서가 아닌 한국과 중국만의 특수한 양국 관계의 형성과 구축이라는 것이라고 볼 수 있다. 즉 독자적인 국가 이익을 추구하는 자율성을 가진 한국과 중국 간의 관계 정립과 구축을 진행해야 한다. 이런 측면에서 이미 양국이 맺고 있는 ‘전략적 협력 동반자 관계’를 실질화시키는 데에서부터 시작해야 한다. 일반적으로 이 관계는 경제와 통상뿐만 아니라 외교안보 그리고 지역 문제에 대한 부분까지도 논의하고 협력을 모색하는 단계를 의미한다. 한국과 중국은 각각 국익 증진이라는 목표를 설정하고, 이를 위해 최선을 다하는 존재이다. 이 최선을 다하는 과정에서 협력뿐만 아니라 갈등도 필연적으로 발생할 것이다. 특히 체제 요인으로 인해 변화보다는 지속의 속성이 강하던 중국이 일정하게 새로워졌다는 점에서 어찌 보면 새로운 관계 설정의 출발점에 서있다고도 볼 수 있다. 명실상부(名實相符)한 전략적 협력 동반자 관계를 구축한 것. 이것이 새로운 한중관계의 목표가 되어야 할 것이다. 짧게 열린 이번 한중정상회담이지만 양국 정상이 동감했듯이, 이것이 첫 단추가 되어 양국의 이익과 공통점과 차이점 등을 정식화하고 상호 이해를 증진하고, 공통점을 넓히고 차이점은 줄이는 방향에서 다양한 수준의 전략 대화들이 조속하고도 빈번하게 개최되었으면 한다.  [1] 新華社, “習近平：高舉中國特色社會主義偉大旗幟 爲全面建設社會主義現代化國家而團結奮鬥——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告,” http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm(검색일: 2022년 11월 16일); 中國共產黨第二十次全國代表大會,“中國共產黨黨章,”https://www.12371.cn/special/zggcdzc/(검색일: 2022년 11월 16일).이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.  편집 : 김서연 인턴 주장환 (한신대학교 중국학과 교수) 주장환 교수는 고려대학교 철학과를 졸업하고 베이징 대학교 정부관리학원에서 박사학위를 받았으며, 중국 중산대, 동서대 등에서 교수로 근무했다. 재) 사회과학원 이사, 사) 한국 유라시아 학회 회장, 민주평통 상임위원 등으로 활동 중이다. 주요 연구 분야는 엘리트 정치 이론과 비교 연구, 중국 정치경제, 동북아 국제관계 등이다. 최근 연구로는 “중러 엘리트 정치 구조 비교 연구” (Analyses & Alternatives, 2022, 제1저자), “북중관계 동학에 관한 연구” (국가안보와 전략, 2022), “한중관계를 바라보는 주요 관점에 대한 메타 이론적 분석” (아시아문화연구, 2022) 등의 논문과 ‘한중 수교 30주년: 성찰과 대안’ (한신대 유라시아 연구소, 2022, 공저) 등의 저작이 있다. 현재 한신대 중국학과에 재직하면서 ‘한신대 유라시아 연구소(HEI)’ 소장을 겸임하고 있다.

[기획자 註] 지난 2022년 2월 24일, 러시아가 우크라이나 침공을 개시하였다. 당시 러시아의 침공은 속전속결로 끝날 것이라고 많은 이들이 예상하였지만 그와 달리 러시아는 아직도 우크라이나에서 군사적 승리를 거두지 못하고 있다. 이처럼 우크라이나에서의 분쟁이 장기화됨에 따라 그 여파는 유럽전역에 미치고 있다. 특히 유럽 국가들은 에너지 수요의 상당부분을 러시아로부터의 공급에 의존하고 있었다. 하지만 러시아의 우크라이나 침공에 대해 유럽국가들이 대(對)러시아 제재를 가하였고 이에 대한 대응으로 러시아가 유럽으로 보내는 에너지 공급을 제한하자 유럽국가들은 에너지난에 시달리고 있다. 그렇다면 유럽국가들은 지금 처한 위기를 타개하기 위해 어떤 전략을 준비하고 있을까. 그리고 유럽국가들이 보이는 행보가 (마찬가지로 에너지에 대한 대외의존도가 높은) 한국에 주는 시사점은 무엇일까. 이번 JPI PeaceNet에서는 한국외국어대학교 강유덕 교수의 글을 통해 유럽연합의 탈러시아 에너지 전략에 대해 살펴보도록 하겠다. [기획: 정승철 부연구위원(scchung@jpi.or.kr)]  러시아의 우크라이나 침공과 그 여파 러시아의 우크라이나 침공은 유럽의 안보 지형을 송두리째 바꿔버렸다. 유럽연합(EU)과 러시아 사이에 있는 넓은 동유럽 지역에는 본래 지정학적 긴장 관계가 얽혀있다. 발칸반도는 다양한 민족 간의 갈등과 통합, 해체가 거듭된 공간이며, 흑해 지역은 유럽과 구 러시아의 영향력이 교차하는 곳이다. 그렇지만 오랜 기간 진행된 세계화는 국가 간 두터운 의존관계를 만들어냈다. 수면 아래 있는 긴장 관계 속에서도 경제적 교류는 끊임없이 진행되었다. 그러나 이제 유럽-러시아 관계, 더 나아가 유럽과 러시아를 잇는 공간 사이에 존재하는 지정학적 긴장은 원래대로 돌아갈 수 없는 수준이 되어버렸다.  러시아가 우크라이나 침공을 결정한 공식적인 이유는 북대서양조약기구(NATO)와 유럽연합(EU)의 외연이 우크라이나까지 확대될 조짐을 보였기 때문이다. 점점 러시아 방향으로 영역을 확장해 오는 서방 국가들에 대해 특수한 안보 인식을 가진 러시아가 위협을 느꼈다는 것이다. 러시아의 군사 행동은 NATO와 EU의 동진 현상을 막기 위한 것이었지만 오히려 반대의 결과가 나타났다. 우크라이나는 침공당한 지 일주일도 안 돼서 EU에 가입신청을 했고 불과 4개월 만에 후보국 지위를 부여받았다. 스웨덴과 핀란드는 70년 이상 유지해온 외교적 중립노선을 포기하고, 5월에 NATO 가입을 신청했다. 현재 대부분의 EU 회원국은 우크라이나에 무기를 지원하고 있다. 과거 소련의 일부였던 발트 3국과 중립국 전통의 북유럽 국가들은 서슴지 않고 군사 장비를 우크라이나에 제공했다. 불과 1년 전에는 상상할 수 없었던 상황이다.  유럽과 러시아 간의 전면적인 대립은 유럽의 에너지 공급망에 큰 충격을 줄 수밖에 없다. 유럽은 본래 에너지 자립도가 낮은 지역이다. 노르웨이, 영국 등이 북해에서 원유를 생산하지만, 유럽 전체의 수요를 충족시키기에는 턱없이 모자란다. EU는 총에너지 수요(Energy mix)의 25% 정도를 러시아로부터 수입해 왔다. 한국의 총에너지 수요에서 중동산 원유가 차지하는 비중보다 높다. 유럽연합(EU)은 현재 러시아에 대한 에너지 의존을 대폭 축소하고, 수년 내에 아예 의존도를 없애는 방향으로 에너지 전환을 추진 중이다.  EU와 러시아: 에너지의 수요-공급자 관계 EU의 에너지 의존율을 장기적으로 57~58% 수준이다. 즉 전체 에너지 수요의 40% 이상을 외부로부터 수입한다. 오랜 기간 러시아로부터 가장 많이 수입해 왔는데, 그 비중은 2019년 천연가스가 41%, 석유가 27%, 석탄은 47%에 달한다. 이 중 실질적인 의존도가 가장 높은 에너지원은 천연가스이다. 가스관 등 운송시설을 고려할 때 경로의존성이 가장 높기 때문이다. 유럽 경제는 러시아의 에너지 없이는 정상적으로 작동하기 힘들다. 이러한 물량을 당장 대체할 수 있는 수입원이 없기 때문이다. 물론 러시아로서도 유럽은 대체가 어려운 시장이다. 러시아의 에너지 수출 중 유럽이 차지하는 비중은 2021년 석유는 49%, 천연가스는 74%에 이른다. 이러한 불가분의 수요-공급자 관계는 지정학적 리스크에도 불구하고 양측의 경제 관계가 유지되는 배경이 되었다.  EU-러시아 무역이 에너지 수입 위주의 구조를 갖게 된 것은 동서 냉전 시기로 거슬러 올라간다. 소련과 이념적, 군사적으로 대립했던 미국과 달리 지리적으로 소련 및 그 위성 국가들과 국경을 맞대고 있던 서유럽은 유연한 대응이 필요했다. 서유럽의 정부들은 소련의 위협에 대응하기 위해서는 일정 수준에서 소련과 협력하는 것이 효율적이라고 판단했다.[1] 마침 등장한 소련의 천연가스는 동서 관계를 개선할 수 있는 중요한 수단으로 인식이 되었고, 1960년대 말부터 소련과 서유럽 국가 간에 가스 공급 협상이 시작되었다. 이 협상은 정치적인 동기에 의해 시작된 것만은 아니었다. 1970년대에 소련의 천연가스는 노르웨이산 천연가스에 비해 저렴했고, 중동 및 북아프리카산 에너지원보다는 정치적 위험도 적었다. 마침 외화획득이 필요한 소련은 서유럽에 천연가스 수출을 희망했다. 이에 가스 매장지역에 대한 개발과 국내 신규 파이프 건설을 적극적으로 추진했다. 초기에는 우크라이나 동부 지역의 가스전을 활용했으나, 이후 서시베리아 지역의 개발을 추진했다. 특히 이 과정에서 낮은 기술력을 극복하기 위해 유럽산 파이프와 승압 장비를 적극적으로 도입했다.  냉전 기간 중 소련이 정치‧외교적 목적으로 서유럽에 천연가스 공급을 줄인 사례는 없었던 것으로 알려져 있다.[2] 공급이 차질을 빚은 경우는 소련 내의 기술적 문제가 대부분 원인이었다. 반면에 구소련이 붕괴한 후, 우크라이나, 벨라루스 등이 독립하고, 이 지역의 역학적 관계가 변하면서 ‘경유국 리스크’가 등장하게 되었다. 특히 경제적 상황이 악화된 우크라이나에서는 가스 대금 체불 사례가 발생했다. 이에 러시아의 국영 가스회사인 가스프롬(Gazprom)은 우크라이나에 대한 가스공급을 중단했다. 반면에 유럽으로 공급되는 가스의 상당 부분이 우크라이나를 경유하는 상황에서 우크라이나에 대한 공급 조치는 유럽의 다른 국가들에 대한 공급 차질을 불러일으켰다. 러시아로서는 체불 조치에 대한 대응이지만, 에너지 안보에 민감할 수밖에 없는 유럽 국가들 입장에서 이 조치는 러시아의 정치적 압박으로 간주할 수밖에 없었다. 경유국 위험을 줄이기 위해 독일은 아예 러시아-독일 간의 직통 가스관인 노드스트림을 설치했고, 러시아 위험 관리에 상당한 노력을 기울였다. 미국은 냉전 시기부터 유럽이 러시아산 에너지를 수입하는 것에 반대했다. 구소련 그리고 러시아가 정치‧외교적 목적으로 유럽을 압박하고, 그 결과 대서양 동맹을 약화할 수 있기 때문이다. 미국의 부시 행정부는 노드스트림 1 계획에 반대했고, 오바마 행정부도 노드스트림 2 계획에 반대를 표시했다. 폴란드와 발트 3국도 우려를 표시했다. 러시아와 독일을 잇는 가스관 프로젝트는 독일이 이 국가들을 설득하는 방식으로 진행되었다.  EU의 탈러시아 에너지 전략 러시아의 우크라이나 침공에 대해 대부분의 유럽 국가들은 강력하게 비판했다. EU 탈퇴 후 2년 차에 접어든 영국은 더 적극적이었다. 러시아의 우크라이나 침공 직후부터 EU는 총 6차례에 걸쳐 대러시아 제재를 발표했다.[3] 주목할 점은 이 제재의 일부로 포함된 탈러시아 에너지 계획이다. 2022년 3월 8일 EU 집행위원회는 러시아로부터 에너지 수입을 중단하기 위한 중장기 로드맵 ‘REPowerEU’를 발표했다. 이 계획에 따르면 EU는 2022년 말까지 러시아산 석유와 석탄 수입을 중단하고, 늦어도 2030년까지는 천연가스 수입조차 중단하게 된다. 이를 위해서는 에너지 공급과 수요를 재설정할 필요가 있는데, 공급 측면에서는 단기적으로 중동, 미국 등으로 수입처를 전환한다. 중기적으로는 풍력, 태양광, 바이오 메탄 같은 재생에너지 비중을 대폭 늘린다. 아직 적극적인 계획은 없지만 원자력 발전을 늘릴 수도 있다. 또한 에너지 수요 자체를 줄이고자 하는데 에너지 효율성을 높이거나, 고통을 감내하고 화석연료 소비량 자체를 줄이겠다는 것이다. 이러한 EU의 탈러시아 에너지 전략은 러시아의 우크라이나 침공 이후 불과 2주 후에 발표된 것이다. 따라서 급조된 것으로 볼 수 있지만, 상당 부분의 계획은 EU가 추진하는 유럽 그린딜의 연장선에 있다. EU의 에너지 소비 중 재생에너지 비중은 1990년 5% 미만이었지만, 2020년에는 22.1%까지 증가했다.[4]  <표 1> EU의 에너지 의존도 완화계획(REPowerEU)  주: bcm은 천연가스 양을 나타내는 단위로 10억 입방미터를 의미함. 출처: European Commission (2022), p. 6; 강유덕, ｢새로운 냉전체제 우려 속 유럽의 에너지 공급망 재편 계획｣, 『통하는 세상 통상』, 제122호 (2022), p.26. REPowerEU는 대러시아 에너지 의존을 중단하기 위한 로드맵으로, 경제적 효율성(비용)을 배제하고 안보적 요인에 근거하여 이루어진 정치적 결단이다. 특히 러시아의 우크라이나 침공 후 불과 보름 만에 발표되었다는 점에서 서둘러서 준비된 것이다. 이러한 급박함은 러시아산 에너지 수입 중단에 대해 회의적인 기존의 응축된 시각이 표출된 것이다. 반면에 EU가 추진해 온 기존 정책의 연장선에서 볼 수 있는 점도 있다. 첫째, REPowerEU는 2021년 10월에 EU 집행위가 발표한 에너지 가격에 대한 입법안을 기반으로 작성된 것이다. 당시의 입법안은 코로나19 사태 이후 경제활동의 재개에 따라 에너지 가격이 급등하는 현실에 대응하기 위해 에너지 수급 문제, 빈곤층 지원 등 회원국의 국내외 문제에 대한 대처 방안을 제시하는 것이 목적이었다. 실제로 2021년 10월에 발표된 에너지동맹에 대한 6차 보고서는 에너지 가격에 관한 입법안을 언급하고 있다.[5] 둘째, REPowerEU는 유럽 그린딜을 구체화한 탄소 감축 입법안 ‘Fit for 55’를 최대한 활용하고 있으며, 사실상 탄소 감축 일정을 앞당기고 있다. 즉 EU는 러시아에 대한 높은 에너지 의존에서 탈피하고, 에너지 안보를 달성하는 데 있어서 기후 대응 전략을 활용하는 것이다. 반면에 REPowerEU는 기존에 제시되었던 에너지 정책과는 큰 차별점이 있다. 기존의 정책은 그 목적이 기후변화 대응(환경), 에너지 효율 증대(비용), 에너지 빈곤 축소(포용) 등 복합적인 목적을 가졌던데 반해, REPowerEU는 에너지 안보의 관점에서 수립된 계획이다.  EU-러시아 에너지 관계의 급변 러시아-우크라이나 전쟁은 장기화하는 양상을 보이고 있고, 이제 겨울에 진입하고 있다. 그렇다면 유럽의 에너지 수급 현황은 어떠한지 점검해볼 필요가 있다. EU는 REPowerEU의 후속 조치로 다양한 에너지 대책을 발표했다. 가령 지난 3월 23일 ‘가스 저장 규정(Gas Storage Regulation)’을 통해 11월 1일까지 각 회원국이 가스 저장 용량의 80%를 채울 것을 정한 바 있다. 또한 가스 부족 사태에 대응하기 위해 ‘EU 에너지 플랫폼(EU Energy Platform)’을 통해 EU 차원의 공동구매를 제안했고, 가스 사용을 15% 감축하는 방안(Save Gas for a Safe Winter)을 발표했다. 전력에 대해서도 사용량을 최소 10% 감소하기 위해 각 회원국이 가격을 조정하도록 제안했고, 에너지 가격 급등으로 인한 관련 기업의 초과 수입을 환수할 수 있는 조치를 마련했다. 러시아산 PNG를 대체하기 위해 LNG 터미널 구축은 가속도가 붙고 있다. EU는 코로나19 팬데믹 피해에 대응하기 위해 마련한 경제회복기금 8,069억 유로(한화 1,119조 원) 중 상당 부분을 에너지/기후변화 분야에 사용할 수 있도록 조정했고, 각 회원국은 에너지 가격의 급등에 대처하기 위해 별도로 6,740억 유로(한화 935조 원)를 지원 중이다.  러시아의 우크라이나 침공과 EU의 대러시아 제재 이후 러시아는 EU 회원국 중 13개국에 대해 가스공급의 중단 또는 축소했다. 5개국(불가리아, 폴란드, 리투아니아, 라트비아, 핀란드)에 대해서는 아예 가스공급을 중단했다. EU는 2022년 10월 중순까지 에너지 저장용량의 91%를 확보했다. 본래 목표였던 11월 1일까지 80% 달성을 상회한 상태이다.[6]  화석연료별로 살펴보면 2022년 3월부터 러시아로부터의 에너지 수입은 급감하는 추세를보였다. 에너지 가격의 급등을 고려하여 수량(무게) 단위로 살펴보면 석탄, 석유, 천연가스 모두 수입량이 급격하게 감소했다. 2022년 3~8월까지 기간 중 석탄, 석유, 천연가스는 전년 동기간 대비 각각 29.1%, 11.5%, 36.4% 감소한 것을 확인할 수 있다. 특히 가장 최근 자료인 2022년 8월에는 석탄과 석유는 전년 동월 대비 각각 72.5%와 38.2% 감소했다. 반면에 러시아를 대신해서 다른 국가로부터의 수입이 급증했다. 특히 천연가스의 경우 미국으로부터의 수입은 과거 대러시아 수입의 1/3에 못 미쳤지만 가파르게 증가하여 2022년 5월부터는 대러시아 수입량을 상회하게 되었다. 노르웨이와 영국으로부터의 수입도 급증하면서, 거의 대러시아 수입 물량에 육박하고 있고, 조만간 대러시아 수입량보다 더 커질 것으로 예상된다. EU 집행위원회의 발표에 따르면 러시아로부터 가스 수입은 2021년 총수입 중 41%에서 2022년 9월에는 9%까지 감소했다. 비중이 작았던 LNG 가스는 이제 32%를 차지해 가스 수입 중 가장 큰 비중을 차지하게 되었다.[7] <그림 1> EU의 에너지 수입 현황 추이(단위: 백만 톤)  주: 석탄과 석유, 천연가스는 HS 4단위 기준으로 각각 2701, 2710, 2711을 의미함. 출처: Eurostat. https://ec.europa.eu/eurostat/data/database (검색일: 2022. 10. 30)  EU의 대러시아 수출도 급감하고 있다. 러시아에 있어 EU는 1위의 무역 상대국이다. 러시아 총무역은 35.9%가 EU와의 무역인데, 2위인 대중국 무역의 2배 규모이다. EU의 대러시아 수입이 에너지 중심으로 급감했다면, 대러시아 수출은 제조업 분야에서 감소세가 확연하다. 2022년 3~8월(6개월) 기간 중 EU의 대러시아 수출은 전년도 동기간 대비 48.3% 감소했다. 모든 품목군에서 감소하였지만, 특히 EU의 대러시아 수출 중 가장 많은 부분을 차지했던 ‘기계 및 운수장비(SITC 7)’는 수출이 70.5% 감소했다. 거의 모든 회원국에서 이러한 현상을 확인할 수 있는데 EU의 대러시아 수출의 30%를 차지하는 독일의 수출은 감소 폭이 더 크다. 독일의 대러시아 수출은 54.4% 감소하면서 전년 동기간의 절반 이내로 줄었다. 독일의 기계 및 운수장비 수출은 74.5억 유로에서 19.0억 유로로 74.4% 감소했다. <그림 2> EU와 독일의 대러시아 무역 추이(백만 유로)  주: 품목 구분은 SITC 1단위임. 출처: Eurostat. https://ec.europa.eu/eurostat/data/database (검색일: 2022. 10. 30)  이처럼 EU-러시아 경제 관계의 급변은 양측에 큰 경제적 손실을 가져오고 있음이 자명하다. 유로지역의 물가상승률은 2022년 9월에는 최초로 두 자리 숫자인 10%를 기록했다. 식량과 에너지에 있어 외부 의존도가 높은 발트 3국에서는 이미 7월부터 물가상승률이 20%를 넘어섰고, 폴란드와 체코 등 다른 중동부유럽에서도 물가상승률은 15%를 넘어섰다. 전례 없는 고물가 현상은 과잉 수요가 아닌, 공급충격에 의해 발생한 것이기 때문에 재정‧통화정책을 통해 대응할 수 있는 여지가 협소하다. 주요 전망기관들은 유럽 주요국의 경제성장률을 계속 하향 조정했다. 모든 국가의 상황이 비슷하지만, 독일의 성장률 하락 폭이 가장 크다. 2022년 2분기 독일의 분기별 성장률은 0.0%를 기록했고, 에너지 공급과 물가 여부에 따라 더 낮아질 가능성도 있다. 영국은 아예 –0.1% 성장을 기록했다. 영국의 리즈 트러스 총리는 취임 직후 대규모의 감세를 바탕으로 경제 활성화 계획을 발표했다가 파운드화 급락과 영국국채 투매 현상 등 경제충격에 직면했다. 결국 취임 6주 만에 사임하면서 영국 최단기 총리라는 불명예를 갖게 되었다. 러시아의 경제 상황은 더 심각하다. IMF에 따르면 2022년 러시아의 물가상승률은 21.3%에 도달했고, 3.4%의 마이너스 성장을 기록할 것으로 보인다.[8] 2023년에도 –2.3% 성장을 기록하면서 1990년대 이후 최초로 2년 연속 마이너스 성장을 기록할 것으로 예상된다. 특히 유럽산 장비 및 소재 수입의 급감한 점은 장기간에 걸쳐 러시아 산업 전반에 걸친 피해를 초래할 가능성이 크다.  한국에 대한 시사점 유럽-러시아 관계의 급변과 EU의 에너지 전환계획은 한국에도 큰 영향을 줄 수밖에 없다. 유럽이 세계 경제에서 차지하는 비중이 크며, 글로벌 에너지 공급망에서 러시아가 갖는 역할 때문이다. EU의 탈러시아 에너지 계획은 다음과 같은 시사점을 준다. 첫째, 에너지를 중심으로 구축되었던 유럽-러시아 관계가 급변하면서 전 세계 에너지 시장은 요동치고 있다. 에너지 안보에 관한 관심은 당분간 더욱 커질 수밖에 없다. 한국은 대외무역과 에너지 해외 의존에 있어 독일과 매우 유사한 구조를 갖추고 있다. 다른 EU 회원국에 비해 독일의 경제성장률 하락이 더 크다는 점은 시사하는 바가 크다. 공급과 수요에 대한 합리적인 예측을 통해 적절한 에너지 믹스를 구성하고, 대외적 위험을 관리하는 것이 필요하다. 안정적인 에너지 공급을 위해서는 공급원을 다변화하고, 주요 에너지 수출국과 상호 필요에 의한 협력 관계를 구축할 필요가 있다. 특히 대외환경의 급변에 대비해서 완충 역할을 할 수 있는 긴급 확보방안을 마련할 필요가 있으며, 유사 입장국과 에너지 공급 안보를 위한 협력도 강화해야 한다. 둘째, 에너지 안보가 부각된 점은 최근 수년간 심화하고 있는 주요국의 공급망 재편 움직임을 더욱 자극할 소지가 있다. 미-중 패권경쟁이 격화되면서 미국과 중국은 자국 중심의 공급망 재편을 추진 중이며, EU도 전략적 자율성을 표방하면서 역내에 산업생태계 조성을 시도 중이다. 물론 이와 같은 공급망의 내재화가 기존의 글로벌 공급망을 완전히 대체하는 것은 아니다. 그러나 에너지 안보와 같이 피부로 느낄 수 있는 문제가 부각될 경우 많은 국가들은 공급망 취약성에 대해 더 민감하게 반응할 수밖에 없다. 이러한 상황에서 한국은 주요국의 공급망 재편 로드맵과 정책 의지를 정확하게 파악하여야 하며, 이를 바탕으로 여러 층으로 구성된 복합적인 산업통상 정책을 실시할 필요가 있다. 셋째, 유럽은 에너지 안보를 확보하려는 방안으로 기존의 기후변화 대책을 더욱 가속화하고 있다. 이 과정에서 환경규제는 더욱 강화될 수밖에 없다. 특히 EU 대외정책의 패턴을 감안할 때 통상정책 등을 통해 제3국이 따르도록 압력을 가할 가능성이 크다. 따라서 국내 경제구조의 저탄소화는 미룰 수 없는 추세이며, 생산과 소비에 모두 적용되어야 한다. 한국의 에너지 안보와 경제 효율성을 증진하게 시키는 방안으로 에너지 소비의 효율화를 높여야 한다. 넷째, 국제 에너지 시장의 혼란은 다양한 요인에 의해 신흥국 경제의 불안으로 이어질 가능성이 크다. 에너지 가격의 상승은 공급충격의 장기화 현상을 불러일으키면서 수입 의존형 개발도상국에 큰 부담을 줄 수밖에 없다. 경상수지가 악화되고 대외채무가 증가한 신흥국을 중심으로 경제위기가 발생할 가능성이 크다. 수출 다변화를 위해 신흥시장 진출에 적극적인 노력을 기울였던 한국 기업으로써는 국가 단위의 거시경제 위험에도 더욱 신경을 쓸 필요가 있다.  [1] 이성규‧최영림, ｢냉전시기 소련-서유럽 간 가스교역 추진 배경과 시사점｣, 『세계에너지현안 인사이트』 (2015), p. 2. [2]이성규‧최영림(2015), pp. 23-24. [3] European Commission, REPowerEU: Joint European Action for More Affordable, Secure and Sustainable Energy, COM(2022) 108 final, March 8, 2022 (2022). [4] European Commission, State of the Energy Union 2022, COM(2022) 547 final, October 18, 2022 (2022). p. 3. [5] European Commission, State of the Energy Union 2021. Contributing to the European Green Deal and the Union’s Recovery, COM(2021) 950 final, October 26, 2021 (2021). [6] European Commission (2022). p. 2. [7] European Commission (2022). p. 3. [8] International Monetary Fund, World Economic Outlook: Countering the Cost-Living Crisis, October (2022).이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.  편집 : 김서연 인턴 강유덕 (한국외국어대학교 Language and Trade 학부)  프랑스 파리정치대학(Sciences Po)에서 경제학 박사학위를 받은 후 대외경제정책연구원(KIEP) 연구위원, 유럽팀장을 역임하였다. 현재에는 한국외국어대학교 Language and Trade 학부 교수로 재직 중이며, 2022~23년의 기간에는 미국 앤아버 미시간 대학교(University of Michigan)의 유럽학 연구센터(Center for European Studies)에서 방문학자로 연구를 진행 중이다. 국제무역, 개발경제, 유럽연합(EU)의 경제정책에 관한 강의를 하고 있으며, 주요 연구 분야는 통상정책, 경제통합 및 유럽경제에 관한 비교연구이다. 산업통상자원부와 대한무역투자공사(KOTRA), 대한상공회의소 등에 자문 활동을 해 왔으며, 현재 국제학술지 Asia-Pacific Journal of EU Studies의 편집인을 맡고 있다.

[기획자 註] 중국 공산당 제20차 당대회에서 시진핑 중국 국가주석의 세 번째 연임이 시작되었다. 중국은 시진핑의 핵심 지위와 공산당 중앙의 영도를 바탕으로 한 단결을 강조했다. 중국 공산당 정치국 상무위원회, 정치국이 시진핑과 밀접한 인적 관계를 맺고 있는 인물들로 채워지면서, 시진핑 주석은 막강한 정책 결정 권한을 행사할 수 있게 되었다. 이러한 중국의 정치 변화가 향후 한중 관계에 미칠 영향을 이해하기 위해, 한중 관계에 대한 중국 전문가의 전망과 해법을 다룬다. [기획: 이재준 연구위원(junlee@jpi.or.kr)]  1. 한중관계의 배경 지금 세계는 ‘VUCA’ 시대에 처했다. 이 말은 변동성(volatility), 불확실성（uncertainty）、복잡성（complexity）、모호성(ambiguity）의 시대라는 뜻이다. 전 세계에서는 많은 변화가 발생하여 예측하기 어렵다. 한반도 정세와 한중 관계 발전 또한 다음과 같은 외부적 요인의 영향을 받고 있다. 첫째, 중미 전략경쟁이다. 바이든 정부는 한편으로는 트럼프 정부의 경제정책을 이어받아 글로벌 공급망 재편을 가속화하며, 글로벌 무역 및 생산 분야에서 ‘미중 디커플링(de-coupling)’을 진행하고 있다. 또 한편으로는 미국의 민주주의 가치관을 강조하며, 이데올로기로 진영을 나누고 동맹체제의 복원 및 강화를 통해 인도-태평양 전략을 실시하여 중국에 맞서고 있다. 한반도 입장에서는 중미 전략 경쟁이 심화되고 신냉전 구도가 고착화되어, 중미협력이 북핵 문제 해결이 요원해졌다. 한반도는 양국 충돌의 각축장으로 전락할 수도 있다. 한국은 미국과 중국 사이에서 선택을 강요받는 어려운 상황에 직면할 수 있다.  둘째, 코로나 사태이다. 2019년 시작된 COVID-19 대유행으로 전세계 6억명 이상의 감염자와 650만명 이상의 사망자가 발생하여, 1918년 치명적이었던 독감 유행 이후 최악의 대유행으로 기록됐다. 특히 전염병은 한때 모든 국제무역과 관광을 중단시키면서 전세계에 엄청난 영향을 미쳤다. 특히 남북 격차, 일상 회복의 차이, 발전 지체, 기술 격차 등의 문제가 두드러졌다. 코로나 판데믹에 대응해, 북한은 엄격한 봉쇄 정책을 취했다. 각국은 경제 발전에 부정적 영향을 받았다. 한국도 예외는 아니었다. 글로벌 공급망, 가치 사슬 교란에 따른 경제적 충격을 겪어야 했다.  셋째, 러시아-우크라이나 전쟁이다. 2022년 2월 24일 러시아의 우크라이나를 향한 군사행동은 1945년 이후 유럽 내 최대 규모의 전쟁을 초래했다. 나토는 러시아에 전례 없는 제재를 가하는데 일치단결하였으며, 동시에 이로 인해 전세계 에너지 및 식량 공급에 급격한 불안현상이 나타났다. 러시아와 우크라이나 사태의 파급효과로 전세계의 대립이 동북아 안보 구도와 질서에 직접 투영되어 진영화 · 블록화 추세가 나타남으로써 한반도가 냉전 시기 남-북방 삼각동맹의 대국 게임 구도로 회귀할 수도 있다.  넷째, 북한의 군사력 증강이다. 최근 몇 년간 북한의 핵미사일 능력이 끊임없이 고도화되었다. 대륙간탄도미사일(ICBM), SLBM, 극초음속 미사일 시험발사 등 올해만 이미 20여 차례의 시험발사를 진행했는데, 러시아-우크라이나 사태는 북한에게 비핵국가가 핵개발까지 포기하면 미래가 더욱 암울해질 것이라는 인식을 갖게 해주었다. 문재인 정부 시절 대북관계 개선에 거의 모든 외교력을 집중하였지만 돌파구가 마련되지 않은 상황에서 현재 북한은 ‘국제 제재’, ‘코로나 19’, ‘기근과 홍수’라는 3대 시련에 직면했고, 한반도 역시 ‘북-미 비핵화 협상 중단’, ‘남북관계 정체’, ‘북한 고립 자초’ 라는 삼중고에 시달리고 있다. 윤석열 정부의 대북 강경 자세 또한 남북관계를 더욱 긴장시키고 민감하게 만든다.  2. 한중관계의 현황과 문제 한중 양국은 1992년 8월 24일 수교 이후 각 분야에서 비약적인 발전을 이루었다. 1994년 ‘우호협력관계’에서 1998년 ‘21세기를 향한 협력파트너 관계’로 격상되었고, 그 다음 2003년 ‘전면적 협력파트너 관계’로, 그리고 2008년에는 ‘전략적 협력동반자관계’까지 격상하면서 끊임없이 새로운 단계로 도약하고 있다. 현재, 한중 양국은 어떻게 하면 진정성 있고 실질적인 전략적 협력 파트너 관계로 발전할 것인가에 대한 문제를 마주하고 있다.  한국과 중국 사이에는 여전히 많은 문제가 존재하고 있음은 부인할 수 없는 사실이며, 한중 양국 학자들은 이미 수많은 연구와 논의를 진행했다. 일부 중국 측 학자들은 한중관계에는 ‘미국 정책과 중미관계 발전의 제약, 북중관계와 한반도 남북 관계의 제약, 한국 정세 변화의 제약’이라는 삼중 제약이 존재한다고 한다. 또한 일부 학자는 한중 문제는 ‘북한 문제, 역사 인식 문제, 무역 마찰 및 해양 권익등 네 분야에 집중되어 있다’고 보는 견해도 있다. 또 다른 학자는 한중갈등에는 ‘경제무역분쟁, 역사문화분쟁, 어업 및 이어도 등 영유권 분쟁’을 언급했다. 한국 측 학자들은 역사분쟁, 경제무역, 규범과 가치관, 북한 문제, 한미동맹, 해역 분쟁, 한반도 통일, 상호 인식이라는 한중 간 8가지 문제를 제시했다. 일부 학자들은 체제와 이념, 핵심 이익, 한반도 문제해결 방식, 한미동맹, 남중국해, 다자간 협력 등을 한중 논의 쟁점으로 언급하기도 했다.  정리하자면, 현재 한중 사이에는 주요 문제들이 일곱 가지로 꼽을 수 있다. 북한(북핵)에 대한 태도, 미국(한미동맹)에 대한 인식, 경제 마찰, 역사문화 인식의 차이(고구려 문제 등), 영토 분쟁(이어도, 간도 등), 서로 다른 사회제도와 가치관, 한반도 통일에 대한 중국의 태도 등이다. 이러한 문제들은 현안으로 남겨져 있어 어느 하나라도 언제든지 격화되어 폭발할 가능성이 있으며, 더 나아가 한중 관계 전체적인 국면에 영향을 미치게 될 것이다. 3. 제20차 전당대회를 통해 살펴보는 중국내 정치 및 외교 2022년 10월 16일 중국 공산당 제20차 전국대표대회가 개최되었고, 대회의 주제는 “중국특색 사회주의의 위대한 깃발을 내걸고, 신시대 중국 특색 사회주의 사상을 전면적으로 관철하고, 위대한 창당 정신을 발전시키며, 자신자강(自信自强)하며, 올바른 혁신을 이루고, 일어나 용감하게 전진하여 사회주의 현대화 국가를 전면적으로 건설하고 중화민족의 위대한 부흥을 전면적으로 추진하기 위해 단결하고 분투한다.”는 내용이다.  시진핑 주석은 전당대회에서 “중국 특색 사회주의의 위대한 깃발을 내걸고, 사회주의 현대화 국가를 전면적으로 건설하기 위해 분투하자”는 제목의 보고서를 발표했는데, 전문은 3만2000여자이며, 다음에서 제시하는 몇 개의 키워드와 내용에 대한 분석을 통해 중국의 대내외 정세를 대략적으로 전망할 수 있다.  첫째, ‘갈림길’라는 말이다. 제20차 보고서에서는 다음과 같은 내용이 담겨있다. ‘세계의 변화, 시대의 변화, 역사의 변화는 유래 없던 방식으로 전개되고 있다. 평화, 발전, 협력, 상생이라는 역사적 흐름을 막을 수 없으며, 대중이 지향하는 바와 보편적인 흐름은 인류의 미래가 결국에는 밝아질 것이라고 내다보고 있는 반면, 다른 한편으로는 강자의 힘을 내세워 약자를 괴롭히며, 착취하고 약탈하는 패권주의, 횡포, 따돌림행위 등으로 인해 그 위해가 심각하고, 평화 훼손, 발전 훼손, 안보 훼손, 거버넌스 훼손가 심화되어, 인류사회는 전대미문의 문제에 직면하고 있다. 세계는 또 한번 역사의 기로에 서 있으며 어디로 갈 것인가는 각국 국민들의 선택에 달려있다.” 제 20차 전당대회 보고서의 내용에는 ‘평화와 발전은 현시대의 두 가지 큰 주제’라는 표현이 없다. 이는 현재 정세에 대한 중국의 견해이다. 하지만 중국은 “평화발전의 길을 고수할 뿐만 아니라, 세계의 평화와 발전을 촉진하고 인류 운명공동체 구성을 추진할 것이다.”  둘째, ‘중국식 현대화’이다. 제20차 전당대회 보고서에는 ‘지금부터 중국 공산당의 핵심 임무는 전국 각 민족의 인민들을 단합하고 인솔하여 사회주의 현대화 강국을 건설하고, 두번째 100년의 목표를 실현하며, 중국식 현대화로 중화민족의 위대한 부흥을 전면적으로 추진하는 것이다.’라고 나온다. 현대화의 길은 고정된 형태가 없고, 자국 실정에 맞는 것이 가장 좋은 방법으로, 중국식 현대화는 중국 공산당이 이끄는 사회주의 현대화이며, 이는 각국 현대화의 공통된 특징을 가지고 있을 뿐만 아니라 중국 자국의 국정, 역사문화, 가치관에 기반을 두고 있다. 중국식 현대화는 인구 규모의 확대, 전체 인민의 공동부유, 물질문명과 정신문명의 조화, 인간과 자연의 조화로운 공생, 평화 발전이라는 5가지 특징을 포함한다.  셋째, ‘신발전구도’이다. 제20차 전당대회 보고서에서는 ‘신발전 이념을 온전하고 정확하고, 전면적으로 관철해야 하며, 사회주의 시장 경제 개혁방향과 높은 수준의 대외개방을 유지하고, 국내 대순환을 중심으로 국내외 쌍순환을 상호 촉진하는 신발전구도 구축을 가속화해야 한다’라고 지적했다. 경제 글로벌화의 조류는 거스를 수 없는 추세이므로, 중국도 대외개방의 문을 닫지 않을 것이며, 문을 닫을 경우 경제 건설에 참여할 방법이 없을 것이다. 중국은 높은 수준의 대외개방을 계속 추진할 것이며, ‘일대일로’의 고품질 발전을 함께 추진해나가고, 다양하고 안정적인 글로벌 경제구도와 경제무역관계를 유지할 것이다. 이는 한국을 포함한 세계 각국이 중국과 경제무역협력을 강화하고 호혜상생을 실현하는 계기를 제공하게 될 것이다.  중국 외교의 몇 가지 기본 원칙과 방향은 변화가 없다. 예를 들면 ‘독립적이고 자주적인 평화 외교 정책’, ‘평화 공존 5원칙’, ‘신형 국제관계, ‘인류 운명공동체’, ‘친성혜용(親誠惠容: 주변국과 친하게 지내고 성실하게 대하며 혜택을 나누고 포용한다), 선린·우호관계 및 이웃을 파트너로 하는 주변 외교 방침 유지’, ‘글로벌 발전 이니셔티브, 글로벌 안보 이니셔티브’등은 모두 제20차 전당대회 보고서에 기술된 것이며, 이는 중국이 국제사회와 함께 노력하여 성실하게 일하겠다는 의지를 표현한 것이다. 보다 안정되고 번영하며 발전된 중국은 중국과 중국인민에게 더욱 아름다운 미래를 가져다줄 것이며, 세계의 평화와 안정에 도움이 될 것이며, 세계 각국에게 더 나은 발전 기회를 제공하게 될 것이다.  4. 중한 관계에 대한 기대 올해는 한중 수교 30주년으로, 양국 관계는 이미 새로운 역사의 출발점에 서 있으며, 새로운 중요한 기회를 맞이하고 있다. 한중 양국은 역사 발전의 대세에 순응하여 양국과 양국 국민들은 근본적이고 장기적인 이익에서 출발하여 양국 관계의 올바른 방향을 확고히 해야 한다.  한중 양국에는 구조적인 문제가 있어 단기간에 해결할 수 없기 때문에, 한중 양국은 상대방의 입장에 서서 상대국의 국익과 정책적 입장을 고려하여 상호간 입장을 배려해야 할 필요가 있다. 일부 문제는 글로벌 정세와 지역 정세의 변화로 야기된 것이며, 한중 양국은 정세를 잘 살펴 상황의 변화에 따라 시의적절하게 자신의 정책을 조정해야 한다. 어떤 문제들은 한국의 지도자 교체로 인해 나타난 것으로, 한중 양측 고위층은 다양한 차원의 다양한 방법을 활용한 교류와 소통을 해야 하고 변화에 조속히 대응해야 한다.  중국은 전략적이고 전체적인 관점에서 한국과 한중 관계를 바라보고 있으며, 줄곧 한중 관계를 중시하고 발전시키기 위해 노력해왔다. 2014년 시진핑 주석이 한국을 방문했을 때, 한중 양국은 ‘공동 발전을 실현하는 파트너, 지역 평화를 수호하는 파트너, 손을 맞잡고 아시아를 진흥 시키는 파트너, 세계 번영을 촉진하는 파트너’가 되어야 한다고 언급했다. 2022년 3월25일 시진핑 주석은 전화로 윤석열 대통령 당선을 축하하면서 ‘한중은 이동할 수 없는 영원한 이웃이자 떨어질 수 없는 협력파트너이다’, ‘올해는 한중수교 30주년이 되는 해이다. 양국은 이를 계기로 상호존중하고, 정치적 신뢰를 강화하며 민간 우호를 증진하여 한중 관계가 안정적으로 멀리 나아갈 수 있도록 추진해야 한다.’고 했다  수교 30주년을 계기로 한국과 중국은 양국 관계 발전의 역사적 경험을 총결하고, 양국의 호혜협력의 밝은 비전을 함께 계획해야 할 것이다. 한중 관계가 다음과 같은 ‘4가지 모범’이 되어, 양국 관계를 안정적으로 멀리 나아가고 질적인 업그레이드를 추진할 수 있기를 기대한다.  1) 한중관계는 새로운 국제관계의 모범이 될 수 있다.  중국은 한때 중미 신형 대국 관계 구축에 관한 구상을 제안하여, 양국은 충돌·대립하지 않을 것이며, 상호 존중하고 협력하여 공동의 승리를 이루자고 강조했었다. 지속적으로 실천하여 점차 ‘신형대국관계’라는 개념이 형성되었고, 중미 관계가 기타 국가와의 관계로 확대되어 한중 관계에도 동일하게 적용할 수 있다.  중국의 ‘신형대국관계’ 구상은 윤석열 정부의 ‘상호존중에 기초한’ 대중국 정책과 일치하므로, 가까운 이웃 국가로서 한중 양국이 상호 존중하고, 각자의 발전 경로와 핵심 이익과 문화, 전통, 관습을 존중하는 것이 진정한 상생의 길이다.  특히 한중 관계가 진정으로 이데올로기를 초월하고 냉전적 사고를 버리고 진영의 대립을 뛰어넘는다면 양국은 건전하고 안정적인 관계를 이룰 수 있을 것이다. 게다가 공정하고 평등하며 안정적이고 민주적이며 건설적인 국가 간의 관계를 수립하는 것이 단지 이론이나 사상적인 측면을 뛰어넘어 실천 가능한 현실임을 전 세계에 보여줄 수 있을 것이다.  2) 한중관계는 인류 운명공동체의 모범의 될 수 있다.  중국은 2013년 인류 운명공동체의 개념을 처음 제시한 데 이어 아시아 운명공동체, 책임공동체, 이익공동체, 핵안보 공동체 등 다양한 주장을 제시했다. 2017년 문재인 전 대통령이 중국을 방문했을 때도 ‘한중 운명공동체’를 언급했다.  한중 양국은 동고동락하는 운명공동체이며, 유구한 교류의 역사와 상통하는 문화를 가지고 있다. 양국 간에는 한반도와 동북아의 평화 안정 유지, 경제발전 협력 촉진, 지역 번영 추진, 한반도 비핵화 실현, 대량살상무기 및 핵무기 확산 방지, 협상과 대화 등 외교적 수단을 통한 문제 해결, 일본의 우경화와 군국주의 흐름에 대한 반대 등 많은 공동의 이익이 있다. 한중 간에 ‘구존동이(求存同異)’, ‘화이부동(和而不同)’, ‘기소불욕물시어인(己所不欲勿施于人)’ 등은 동아시아의 전통적 이념으로 서양의 ‘보편적 가치관’을 뛰어넘고 이를 대체한다면 양국의 발전과 미래는 긴밀하게 연결될 것이다. 3) 한중관계는 글로벌 안보 이니셔티브의 모범이 될 수 있다.  2022년 4월 중국은 글로벌 안보 이니셔티브를 제안했다. 여기에는 6가지 지켜야 할 내용이 담겨있는데, 특히 그중 ‘공동, 종합, 협력, 지속가능한 안보관을 견지하여 세계 평화와 안보 공동 수호’, ‘유엔 헌장의 취지와 원칙 준수, 냉전적 사고 배척, 일방주의 반대, 집단정치 및 진영대결 반대’, ‘대화와 협상 등 평화로운 방식을 통한 국가간 이견과 분쟁을 해결하는 방식 견지, 평화적인 방식으로 위기를 극복하려는 모든 노력 지지, 이중 잣대 적용 배제, 일방적인 제재 및 원거리 관할 남용 반대’등 내용은 중국과 한국에 중요한 의미가 있다. 한중 모두 세계 평화 수호에 적극적인 역할을 하는 나라이다. 양국 모두 오랫동안 열강의 핍박과 모욕을 겪은 경험이 있고, 미국식 식민통치, 침략의 역사를 숨기려는 언론에 대해 비판적인 태도를 취하고, 지역의 평화와 안정을 소중히 여기고 지키려고 한다.  한중 양국의 안보 문제에 관한 협력은 양측이 이견과 갈등을 피하고 민감한 문제를 적절히 처리하는 데 도움이 될 뿐만 아니라 지역의 비전통적인 안보 분야인 기후변화, 사이버 안보, 생물 안보 등의 문제도 함께 대응할 수 있다. 특히 지역 안보의 어려움을 함께 대처하는 것은 북핵 문제를 빠른 시일 에 해결하는 데 기여할 수 있을 것이다.  4) 한중 관계는 글로벌 발전 이니셔티브의 모범이 될 수 있다.  2013년 9월과 10월에 중국은 실크로드 경제벨트와 21세기 해상 실크로드 이니셔티브를 잇달아 제안했고, 연이어 ‘일대일로’라는 일련의 주요협력 프로젝트를 착수하여 세계 각국의 긍정적인 반응을 이끌어 냈다. 최근 한국도 ‘동북아 평화협력 구상’, ‘유라시아 협력 이니셔티브’, ‘한반도 신경제 구상’ 등 지역 협력 발전을 추진하는 구상을 많이 내놓고 있다.  2021년 9월 중국은 글로벌 발전 이니셔티브를 제안했는데, 발전우선, 인민 중심, 보편적인 포용, 혁신적인 동력, 사람과 자연의 공존, 활동 지향적 태도 등을 견지해야 한다는 내용을 담고 있다. 윤석열 정부의 ‘글로벌 중심 국가’라는 외교구상에서 한중 양국의 발전전략이 효과적으로 연계될 수 있다면, 각자의 장점으로 상호 보완하고, 상호 연결하고 소통하며, 포용적이고 개방적인 발전을 위한 지역 협력 플랫폼 형성을 추진할 수 있을 것이다. 한중 양국은 국가의 이익과 장기적인 발전의 관점에서 올바른 방향을 설정하고, 상호존중과 협력상생의 정신을 간직하며, 양국 국민의 복지 증진은 물론 동북아 지역의 평화 안정에 기여해야 할 것이다. 새로운 출발점에 서 있는 한중 관계는 더욱 건전하고 성숙하며 안정적인 방향으로 나아가, 명실상부한 전략적 협력 파트너 관계가 될 것이다.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.  편집 : 김서연 인턴 공커위 (상해국제문제연구원)  공커위는 중국 베이징 인민대학교에서 국제정치학을 전공하고, 상해국제문제연구소에서 국제정치학 석사학위를 취득했으며, 상해사회과학원 세계경제연구소에서 경제학 박사 학위를 받았다. 현재 중국 상해국제문제연구원 아시아·태평양연구센터 부주임 겸 북핵 프로그램 담당자를 역임하고 있다.

[기획자 註] 우크라이나 전쟁으로 세계 곡물 가격이 상승하면서, 전세계가 식량 인플레이션에 직면했다. 우크라이나는 세계적인 곡창지대로 세계 주요 밀 생산 지역이기 때문이다. 우크라이나의 밀 생산과 공급이 줄면서, 세계 각 지역에서 식량 위기 상황이 심각해지기도 했다. 지난 8월 세계식량계획(WFP)에 따르면, 지난 3월 이후 식량과 연료비가 급등하며 식량 부족 인구는 4700만명 증가했다. 전세계에서 3억4500만명의 인구가 식량 불안 상태로 추정된다. 소말리아, 에티오피아, 남수단, 예멘, 아프가니스탄에선 이미 90만명에 가까운 이들이 기아와 죽음에 직면해 있다. 이는 2019년보다 10배 수준이다. 식량 부족을 비롯한 빈곤 퇴치를 위한 국제 협력이 그 어느 때 절실하다. 글로벌 식량 위기 상황에서, 제주평화연구원은 저개발국가에 대한 식량 원조 등 공적 개발 원조(ODA)에 대한 정책적 접근 방안을 다룬다. [기획: 이재준 연구위원(junlee@jpi.or.kr)]   I. 지구촌 빈곤 문제와 공적 원조 두 번째 밀레니엄이 시작된 2000년 국제사회는 식량, 교육, 보건, 젠더 분야 등에서 벌어지고 있는 비상식적인 빈곤문제들을 종식시키기 위한 새천년개발목표(Millennium Development Goals, 이하 MDGs)를 수립하였고, 그 종료시점인 2015년 극빈 인구수를 절반으로 낮추는데 있어 소기의 목적을 달성했다. 그리고 2015년, 2030년까지를 목표 시한으로 하는 지속가능발전목표(Sustainable Development Goals, 이하 SDGs) 시대를 열었다. 하지만 이러한 노력에도 불구하고 2020년 12월 세계빈곤연구소(World Poverty Map)가 실시간으로 집계하는 세계 극빈 인구수는 약 7억 2천 7백만명(2020년 12월 기준)에 달하며, 이는 전 세계 인구 약 10%에 해당하는 수치이다. 문제는 지금 이 순간에도 이 수치는 떨어지기는커녕 초침보다 빠른 속도로 상승하고 있는데, 이러한 빠른 극빈 인구수 증가는 COVID-19이 빈곤국가들에게 특히 취약하다는 분석을 고려할 때 납득하기 어려운 상황은 아닌 것으로 보인다.[1]  이러한 가운데 우리 정부는 1986년 대외경제협력기금(EDCF)법 공포를 시작으로 유상원조를 그리고 1991년 한국국제협력단(KOICA) 설치를 시작으로 무상원조를 본격적으로 실시하였고, 2010년 원조 선진국 그룹인 OECD 개발원조위원회(Development Assistance Committee, DAC) 회원 자격을 획득함으로써 명실상부 원조 선진국 그룹이 되었다. 이후 2021년 해외원조 예산은 4조 793억 원으로 절대규모로 29개 DAC회원국 중에서 15위 수준을 기록할 만큼 성장하였다. 특히 SDGs의 채택과정에서 과거 MDGs 수립과는 다른 위상과 역할을 하였으며, 이후에도 국제사회의 국제개발협력 주요 논의에 참여하며 규범 및 의제 선도 국가로서 위상과 기여를 강화해 왔다. 또한 SDGs 채택과 함께 인도적지원과 개발지원 유기적 연계의 필요성에 대한 논의를 넘어 이 두 요소와 평화구축이라는 요소를 접목한‘인도주의-개발-평화(Humanitarian-Development-Peace Nexus, HDP Nexus)’접근법이 주목을 받기 시작하였는데, 분단 상황 속에서 평화 이슈에 민감한 우리 정부는‘평화 ODA’를 국제협력에서 주요 사업 모델로 채택하였다.  이러한 최근의 논의에 대한 학습과 함께 짧은 기간 빠르게 성장한 한국 대외원조의 양적, 질적 측면 뿐만 아니라 사업 유형, 전달 방식 등 여러 측면에서 관찰되는 주요 특징을 이해하기 위해서는 빈곤의 원인에 대한 이해와 이를 해결하기 위한 한 수단으로 어떠한 원조가 이루어져야 하는지에 대한 주요 원조 정책결정 및 집행에 참여하는 행위자와 기관의 접근법에 대한 이해가 필요하다. 실제로 외교적 관점에서는 원조는 글로벌 공공재이자 소프트파워로써 외교의 한 수단으로 인식되는 경향이 강하며, 경제적 관점에서는 공여국의 수출 시장 개척 및 기업의 대 개도국 진출을 위한 마중물 같이 경제적 이익 제고를 위한 수단으로 인식되고 있다.  II. 빈곤의 원인과 해결 수단으로써 원조에 대한 인식 그렇다면 빈곤과 원조 이슈가 국제정치 무대의 주요 이슈로 등장한 제2차 세계대전 이후, 원조라는 이름으로 진행된 국제사회의 노력에도 불구하고 지금까지 해결되지 못한 이유는 무엇일까? 빈곤의 근원적인 이유는 무엇이며,[2] 어떻게 해결할 수 있는 것인가? 이 두 질문에 대한 답을 찾기 위해 제프리 D. 삭스(Jeffrey D. Sachs)는 2005년 ‘빈곤의 종말(The End of Poverty)’을[3] 통해 빈곤의 원인을 역사적, 사회적, 정치적, 경제적 근저에 배태된 혹은 외부에 의해 주입･형성된 복합적 결과물로 분석한 가운데, 이들 문제를 해결하기 위해 지원된 원조마저도 불완전했기 때문에 지금의 빈곤이 지속되고 있다고 본다. 그리고 이에 대한 해결책으로 과감하고 새로운 형태의 원조를 주장하였다.  반면 삭스의 ‘빈곤의 종말’ 출판된 지 4년 후인 2009년, 담비사 모요(Dambisa Moyo)는 ‘죽은 원조(Dead Aid)’를[4] 통해 삭스와 다른 빈곤의 원인과 해결책, 즉, 아프리카 빈곤의 원인이 ‘원조’ 자체에 있다고 보고 이 원조를 끊는‘충격요법’을 통해 아프리카의 빈곤 문제를 해결할 수 있다고 주장 하였다. 시간적 측면에서 보면 삭스가 원조를 늘려야 한다는‘빈곤의 종말’이 읽은 아프리카 잠비아 출신 모요의 입장에서 납득하기 어려운 면이 있었던 것으로 보이고, 그래서 삭스가 주장한 원조의 확대를 정면으로 반박하는 주장을 한 것으로 보인다.  삭스는 규모와 원조 방식이 잘못되었다고 비판하며 대안적 원조 방안을 제시하고 있다. 즉 삭스는 모요와 달리 차관은 부채의 문제를 일으켜 경제발전의 사다리에 오르지 못하게 한다고 보고 무상원조 형태로 이루어져야 한다고 주장한다. 또한 아프리카에 대한 원조를 수치적으로 엄밀히 분석하여 실제 아프리카에 대한 원조가 너무 미미했다고 보며, 이에 대한 부국과 잘못된 발전 정책 처방을 내린 IMF, 세계은행의 원조 정책을 신랄히 비판한다. 결론적으로 삭스는 부국과 국제금융기구가 원조의 규모를 획기적으로 확대 혹은 최소한 부국이 GNI 대비 0.7%까지 확대하기로 한 약속 이행을 통해 빈곤국가들로 하여금 ‘경제발전 사다리’의 첫 단계에 오를 수 있도록 지원하는 것이 부국의 사명이라고 주장한다.  삭스가 빈곤의 원인을 역사적, 정치적, 사회적, 지리적, 경제적 측면에서 분석하고 그 해결책을 제시하자고 했다면, 모요는 작금의 아프리카 빈곤의 원인에 원조가 있다는 돌직구 같은 접근법을 취하고 있다. 또한 부패한 아프리카 지도자들은 차관과 무상원조를 사실상 같은 것으로 보고 무분별하게 사용한 결과 지금의 빈곤상태에 빠지게 되었다고 보고 원조를 중단해야 한다는 결론으로 귀결시킨다. 모요도 삭스와 같이 ‘경제발전 사다리’ 개념을 사용하나, 아프리카로 하여금 경제발전의 사다리를 못 오르게 만든 것이 원조라고 주장한다. 모요는 수치상의 아프리카 원조규모에 대해서 엄밀한 분석을 통해 발표된 원조 수치와 달리 실제로 이 원조가 아프리카나 빈곤국가에 도달하지 못했다고 주장하는 삭스와 달리, 해당 수치상의 원조를 그대로 받아들여 막대한 원조가 제공되었음에도 불구하고 성과가 나타나지 않은 이유로 원조가 아프리카를 병들게 했다고 보고, 이러한 원조를 중단하는 ‘충격요법’이 있어야만 비로소 아프리카가 스스로 발전의 길을 모색할 것이라고 주장한다.[5]  III. 평화 ODA 2.0 구상 국제개발협력 분야에서 삭스와 모요는 둘 다 이론가를 넘어서 매우 열정적인 실천가이다. 때문에 이 두 저서는 책의 말미에 다르지만 매우 강력한 메시지를 전달하며 이들 메시지의 이행을 위한 행동을 요구하고 있다. 삭스는 양질의 대규모 원조가 필요하며 국제사회는 약속한 0.7% ODA를 이행해야 한다고 주장한다. 반면에 모요는 아프리카를 빈곤의 나락으로 떨어뜨린 원조를 중단하고 시장경제 메커니즘에 기반한 대안적 협력 방안을 제시하고 있다. 저자들은 최근 2025년 까지 우리 정부의 해외원조 방향성을 결정짓는‘제3차 국제개발협력기본 계획’수립에 참여한 바 있다. 원조 계획인 만큼 원조를 중단해야 한다는 모요의 주장에 반하는 연구에 참여한 것이 되겠으나, 모요는 원조 보다는 개도국의 무역 촉진과 시장경제 활성화를 위한 협력을 대안이 되어야 한다고 강조한다는 점에서 원조를 완전히 부정하고 있다고 말하기 어렵다. 3차 기본계획에서 우리 정부는 향후 10년간 경제력에 맞게 ODA를 지속적으로 확대하여 OECD DAC 평균 수준까지 끌어 올린다는 목표를 포함하였다.[6]  이 목표만 놓고 보면 삭스는 경제적 부국들이 GNI 0.7%를 달성해야 빈곤의 종말이 가능하다고 하였는데, 정작 2030년까지 우리의 목표는 OECD DAC 평균인 0.3%에 맞추는 것이다. 지난 30년간 우리 정부의 ODA 규모를 현재 수준(0.16%)까지 끌어 올리는 것이 얼마나 어려웠던 과정이었는지 알기 때문에 삭스 앞에서 우리는 최선을 다하고 있다고 항변하고 싶다. 하지만 인류 인구의 6분의 1이 극빈계층의 삶을 사고 있는 현실 가운데 부국은 0.7%를 원조에 사용할 수 있는 경제적 여력이 충분한데도 이를 달성하지 못하고 있다는 삭스의 따가운 비판을 피해가기는 어려워 보인다. IMF와 세계은행 그리고 주요 공여국이 보여준 위선적 모습을‘그림자 연극’에 비유한 것처럼, 우리는 UN 무대에서 SDGs를 외치면서 실제로는 우리의 이익과 현실을 이유로 자기합리화적 결정을 하고 있는 것은 않은지 자문해 보게 된다.  아울러 원조 중단이라는 충격요법을 주장한 모요의 정책은 현실 세계에서는 이행되기 어려운 제안처럼 들린다. 하지만 후발 원조 국가로서 원조 정책의 양적, 질적 발전을 꾀하고 있는 우리에게 모요가 주장하는 원조의 효과와 폐해에 대한 반성적 고민이 필요하다고 본다. 모요의 관점에서 우리의 원조가 수원국의 빈곤문제를 더욱 심화하고 있지는 않은지, 관성에 젖어 효과 없는 원조에 매달리고 있지는 않은지, 우리의 원조가 의도한 목표를 달성하고 있는지, 그렇지 못하다면 무엇이 문제이며, 이러한 제반 평가를 바탕으로 우리의 원조정책 전반에 대한 방향성을 재설정 해야 하는 것은 아닌지 등, 모요의 연구는 관성에 젖어 있는 원조정책 연구자, 정책가 그리고 원조기관에 새로운 성찰의 화두를 던지기에 충분하다.  특히 모요가 원조의 대안으로 제시한 자본시장, FDI, 무역, 송금, 저축, 소액금융, 발전 지향적 정부 등의 어젠다는 원조의 효과성 제고를 위한 우리 정부 부처들의 끊임없는 논쟁의 핵심 주제들이라는 점에서 의미를 가진다. 또한 이러한 접근법은 단순히 논쟁에만 그치는 것이 아니라 한국의 대외원조 정책에서‘무역을 위한 원조(Aid for Trade)’접근법에 기반하여 다양한 유형의 사업으로 개도국의 무역 역량강화를 위한 원조 사업이 추진되고 있으며, 개도국 이주노동자의 송금 장애물 완화(온라인 송금 앱 개발) 및 수수료 완화, NGOs 등을 중심으로 실시하고 있는 다양한 소액금융 관련 사업 그리고 개도국의 발전 역량강화를 위한 지식컨설팅(KSP, DEEP 사업 등) 사업 등은 모요의 진단과 맥락을 같이 한다고 할 수 있다. 이렇게 본다면 한국의 대외원조 정책은 삭스와 모요의 접근법을 둘 다 준용하고 있는 셈이다.  인도적지원과 개발지원에 초점을 맞춘 삭스와 모요의 논쟁 이후, SDGs의 채택과 함께 주목받고 있는 HDP Nexus 접근법 또한 국제사회의 주요 아젠다이다. 우리 정부도 HDP Nexus 논의에 편승하여 베트남 등 과거 분쟁지역에서 평화활동의 일환으로 대인지뢰를 제거하고, 지뢰 피해자에 대한 인도적지원과 함께 지속가능한 발전을 위한 농가소득 창출을 지원하는‘평화 ODA’사업을 추진하고 있다. 또한 지역재건 위주의 활동에 주력하고 있는 PKO(평화유지군) 역시 대표적인 HDP Nexus라고 할 수 있다. 하지만 세계 원조 규모 15위로 우뚝 선 한국이 국제사회에서 모범적인 원조 공여국으로서 국제사회의 인도주의, 개발, 평화 관련 논의에 있어 글로벌 국제협력 선도국가로서 위상을 공고히 하기 위해서는 더욱 창의적이고 통합적인 사업모델의 발굴이 필요하다고 하겠다. 즉 베트남의 대인지뢰 사업이‘평화 ODA 1.0’이라면 새롭고 발전된‘평화 ODA 2.0’모델 발굴이 필요하다는 것이다. [1] World Data Lab, https://worlddata.io (검색일: 2020.12.01.).  [2] 빈곤의 원인과 해결책에 대한 필독서로써 동 비교서평의 저자인 제프리 삭스와 담비사 모요 외에 최소한 두 명의 노벨 경제학상 수상자가 더 있다. 아마티아 센, 『자유로서의 발전』, 김원기 옮김 (서울: 갈라파고스, 2013)/Amarty Sen, Development as Freedom (New York: Anchor Books, 1999); 아비지트 배너지, 에스테르 뒤플로, 『가난한 사람이 더 합리적이다』, 이순희 옮김 (서울: 생각연구소, 2012)/Abhijit V. Banerjee & Esther Duflo, Poor Economics (New Yok: Public Affairs, 2011). [3] 제프리 D. 삭스, 『빈곤의 종말』, 김현구 옮김 (서울: 21세기 북스, 2006)/Jeffrey D. Sachs, The End of Poverty: Economic Possibility for Our Time (London: Penguin Group, 2005). [4] 담비사 모요, 『죽은 원조』, 김진경 옮김(서울: 알마, 2012)/Dambisa Moyo, Dead Aid: Why Aid Is not Working and How There Is Another Way for Africa (London: Penguin Books, 2009). [5] 문경연.“‘빈곤의 종말’vs ‘죽은 원조’: 지구촌 빈곤퇴치를 위한 지식인들의 논쟁,”『국제정치논총』 60권 4호 (2020), 461-498. [6] 정부가 원조 규모를 정권 임기 안에 국력에 버금가는 수준으로 확대한다고 한 것은 환영할 일이다.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.  편집 : 김서연 인턴 문경연 (전북대학교 국제인문사회학부 부교수, 캠브리지대학교 중앙아포럼 방문교수)  문경연은 현재 전북대학교 글로벌융합대학 국제인문사회학부 부교수로, 노르웨이 오슬로대학과 영국 크랜필드대학교에서 석·박사 학위를 받았으며, 국제개발협력 및 북한개발협력 분야를 연구하고 있다.

[기획자 註] 한일관계 회복은 현 정부의 중요한 외교과제이다. 바이든 미국 대통령은 북한 핵문제를 비롯한 동아시아 안보문제 있어 한미일의 긴밀한 협력이 중요함을 강조해오고 있으며, 기시다 일본 총리 또한 최근 “현재의 전략환경에서 한일, 미일 협력의 진전이 지금보다 중요한 시기는 없었다”고 발언한 바 있다. 기시다 내각이 출범한지 1년이 지나고 있는 현 시점에서 한일 간 소통의 현황과 한계, 전망을 되짚어 볼 필요가 있다. 이에 제주평화연구원에서는 ‘한일관계 현황과 전망’ 시리즈를 기획하였다. 그 첫 번째로 서울대 일본연구소의 오승희 박사의 글을 통해 일본 기시다 내각이 가지고 있는 국내 정치적 어려움과 일본 가치외교의 향방, 이것이 한국에 갖는 함의에 대해 살펴보고자 한다. [기획: 유기은 박사후연구원(keryu@jpi.or.kr)]   기시다 내각 출범 1년 평가  2021년 10월 4일 출범한 기시다 내각이 1년을 맞이했다. 그러나 지지율은 내각출범 후 최저치를 기록하고 있다. 마이니치 신문 9월 조사 기준으로는 ‘지지한다’ 29%, ‘지지하지 않는다’ 64%라는 충격적인 수치를 기록했고[1], NHK 10월 조사 기준 ‘지지한다’가 38%, ‘지지하지 않는다’가 43%[2], 교도통신 10월 조사 기준 ‘지지한다’ 35%, ‘지지하지 않는다’ 48.3%[3], 아사히 신문 10월 조사 기준 ‘지지한다’ 40%, ‘지지하지 않는다’ 50%로 나타났다.[4] 조사기관마다 수치의 차이는 있지만 내각 출범 이후 가장 낮은 지지율을 기록하고 있다.  NHK 10월 조사 기준, 자유민주당(自由民主党)에 대한 정당 지지율은 36.9%로, 차순위인 입헌민주당(立憲民主党) 5.6%에 비해 6배 정도 높아 자민당 우위는 여전하다. 다만, ‘지지정당 없음’이 38.4%로 9월 34.9%에서 3.5%p 상승하며 자민당 지지율보다 높게 나타났다. 야당의 약세가 계속되고 자민당 우위가 계속되는 상황에서는 자민당 내부의 정치 역학이 계속 우선시될 것이다.  기시다 내각 1년의 활동을 평가하는 설문조사를 살펴보면, NHK 조사 기준으로 긍정적인 평가가 39%, 부정적인 평가가 56%로 나타났다.[5] 기시다 내각에 대한 긍정적인 평가 항목은 ‘신형코로나바이러스에 대한 정부의 대응’으로, 긍정적이라는 응답(59%)이 부정적인 응답(35%) 보다 높게 나타났다. 기시다 내각의 활동을 부정적으로 평가하는 이유로는 세계평화통일가정연합(구 통일교)과 자민당의 유착관계에 대한 대응 부족과 아베 신조(安倍晋三) 전 총리의 국장(國葬) 문제가 거론된다. 여기에 기시다 총리가 정권 1년을 맞이하며 장남 기시다 쇼타로(翔太郞)를 정무담당 총리 비서관으로 임용하겠다고 밝혀 일본 정치의 후계자 문제, 세습 논란도 이어지고 있다. 기시다 내각 출범 1년의 시점에서 일본의 국내외 민주주의 가치를 둘러싼 쟁점을 확인하고 한일관계에 대한 함의를 살펴본다.  아베 전 총리의 죽음과 일본 민주주의 올해 참의원 선거를 이틀 앞둔 7월 8일, 아베 전 총리가 선거 유세 도중 총격으로 사망하였다. 참의원 선거에서 이미 자민당의 승리가 예상되고 있었으나 아베 전 총리 사망으로 애도표가 더해져 예상보다 높은 지지를 받으며 압승하였다.[6] 그런데 참의원 선거 승리 이후 황금기를 맞이할 것으로 여겨졌던 기시다 내각의 지지율이 하락하고 있다. 참의원 선거 승리 이후 기시다 총리가 아베 전 총리의 국장을 결정하는 과정과 국장 강행이 문제가 된 것이다.  아사히 신문이 9월 10~11일 실시한 여론조사에서는 아베 국장에 대한 반대가 56%, 찬성이 38%로 나타났고[7], 마이니치신문이 9월 17~18일 실시한 조사에서는 반대가 62%로 찬성한다는 27%보다 2배 이상 많았다.[8] 국장에 반대하는 의견으로는 아베 총리의 자격논란, 불투명한 결정과 설명 논란, 고비용과 세금 문제가 언급되었다.[9]  우선, 아베 총리의 국장 자격 논란이 존재한다. 2017년~2018년 모리토모(森友), 가케(加計)학원 스캔들, 2019년 벚꽃을 보는 모임 스캔들 등이 해결되지 않았고, 여기에 통일교 스캔들까지 더해져 정치자금과 관련된 논란이 계속되었다. 아베에 앞서 국장이 거행된 요시다 시게루(吉田茂) 총리는 샌프란시스코 강화조약을 체결하고 일본의 주권을 회복했다는 점을 공적으로 평가받았다. 이후 대부분의 총리들이 내각과 자민당의 합동장으로 치러졌다는 점에서, 평가가 엇갈리는 아베 총리에 대한 국장 결정이 국론을 분열시킬 수 있다는 우려가 제기되었다.  두 번째는 독단적이고 성급하고 불투명한 결정 과정에 대한 불만이다. 7월 8일 아베 총리의 사망 이후 일주일이 지나지 않은 7월 14일 기시다 총리는 기자회견으로 아베 총리 장례를 국장으로 치르겠다고 발표했다. 내각부 설치법에 근거하여 각의 결정을 통해 가능하다고 밝혔다.[10] 국장에 대한 설명이나 정확한 규정을 적용하지 않고, 국회 심의를 거치지 않은 채 기시다 총리가 독단적으로 결정했다는 불만이 제기되었다. 원래 내각·자민당 합동장례식을 검토했으나 아소 다로(麻生太郞) 자민당 부총재가 국장을 압박했다는 전언도 나온다.  세 번째는 국장에 들어가는 세금 문제다. 내각·자민당 합동장례식의 경우, 내각과 자민당이 장례식 비용을 분담하지만, 국장 비용은 전액 국가가 부담한다. 초반에 약 2억 5천만 엔(약 25억 원)이 필요하다고 알려졌을 때도 반발이 있었으나, 결국에는 약 7배에 달하는 16억 6천만엔(약 166억원)이 소요된다고 밝혀져 더 큰 반발을 샀다.  국장에 반대하는 서명이 이루어지고, 국회 앞에서 분신(焚身)을 시도한 시민도 있었으며, 일부 시민단체는 각의 결정과 예산집행 금지를 요구하는 가처분 신청을 도쿄 지방법원에 제기하였으나 기각되었다. 반대 시위가 계속되고 반대 여론이 더 높다는 여론조사 결과가 계속 나왔지만, 9월 27일 2시 도쿄 부도칸(武道館)에서 예정대로 아베 총리의 국장이 진행되었다. 도쿄 각지에 검문소와 보안이 강화되어 경비가 삼엄했고, 약 2만 명의 경찰 인력과 자위대 약 1,400명이 동원되었다. 헌화대가 마련된 구단시타(九段下) 공원에서는 헌화하기 위한 시민들이 3㎞ 이상 줄을 서기도 했고, 한편에서는 <국장 반대! 아베 전 총리의 죽음을 애도하지 않는다! 공동행동> 집회에는 약 300여명이 참석했다. 일본 국회 앞에서 개최된 <아베 전 총리 국장에 반대하는 실행위원회> 집회에는 약 1만 5천명이 참석했으며, 정권 연장을 위해 법적 근거도 없이 조의를 시민에게 강제한 것은 헌법 위반이고 일본 국민이 사실상 애도를 강요당하고 있다고 항의했다. 이날 오키나와(沖縄) 현과 가와사키(川崎) 시는 국민의 다양한 의견을 존중하겠다며 조기를 게양하지 않았다.  아베 국장을 둘러싼 논란은 일본의 민주주의에 대한 현황과 쟁점들을 그대로 보여준다. 근거 규정 제시와 적용하는 과정에 대한 문제 제기, 총리의 의사 결정 과정에서 자민당과의 관계, 세금 사용처에 대한 시민들의 문제 제기, 그리고 다양한 반대의 방법과 방식, 그리고 바뀌지 않는 결정, 내각과 정당 지지율로 나타나는 결과 등 일본 정치의 단면을 확인할 수 있다.  항상 경청하는 자세로 국민의 목소리를 듣겠다던 기시다 총리의 ‘듣는 힘(聞く力)’이 무색할 만큼 국장 결정 과정에서는 듣는 과정이 짧았고 이에 대해 ‘설명하는 힘’도 부족했다. 국장에 대해 “다양한 의견이 있다는 것을 알고 있다. 국민의 이해를 얻을 수 있도록 설명을 제공하기 위해 최선을 다할 것”이라고 말했지만, 결국 자민당 내 아베파의 의견을 적극 수용하고 반대의 목소리는 듣지 않은 듯하다. 아베 국장 이후 최근 발표한 소신표명연설에서도 기시다 총리는 ‘엄격한 의견을 듣는 자세야말로, 정치가 기시다 후미오의 원점’임을 다시 한번 강조하면서 제2차 기시다 내각은 ‘신뢰와 공감’의 정치를 향해 겸허히 임하겠다고 약속하고 있다.[11] 그러나 기시다 총리의 듣는 힘만으로는 부족하다. 불충분한 설명과 듣기만 하고 행동하지 않는다는 실망과 불만이 해소되지 않는 한 일본의 민주주의가 제대로 작동하는 것인지 의문이 남는다. 민주주의를 지키겠다는 기시다 총리가 민주주의를 파괴하고 있다는 비난이 나오는 이유다. 현재 일본 사회는 기시다 총리에게 ‘듣는 힘’보다 ‘설명하는 힘’ 그리고 ‘설득하는 힘’을 요구하고 있다.  일본의 민주주의 가치 외교 국장 결정 당시 기시다 총리가 언급한 아베 전 총리의 공적은 ‘8년 8개월의 긴 총리 재직 기간의 외교적 성과’였다. 밝혀지지 않은 각종 스캔들 등으로 공과 과가 모두 존재하는 만큼 업적에 대해서는 논란이 분분하였지만, 국제사회에서 일본의 존재를 각인시키고 오랜 재임기간 동안 해외의 많은 국가수반들과 친분을 쌓아온 것은 아베 총리의 사망 직후 고인에 대한 애도를 통해 확인할 수 있다.  미국은 조 바이든(Joe Biden) 대통령이 주미일본대사관에 마련된 빈소를 방문하여 조문하였고, 토니 블링컨(Tony Blinken) 국무장관이 직접 일본을 방문하여 조문하고, 미국의 모든 공공기관은 조기를 게양하였다. 블링컨 국무장관은 “아베 전 총리는 미국에 특별한 동반자였고, 위대한 비전을 가진 훌륭한 지도자였다”며 “그의 죽음은 일본의 손실이자 세계의 손실”이라고 애도했다. 인도는 7월 8일 관공서 등에 조기를 걸고 9일을 ‘국가 애도의 날’로 정했다. 대만은 라이칭더(賴淸德) 부총통이 7월 11일 바로 조의를 표하기 위해 일본을 방문했고, 7월 11일에는 차이잉원(蔡英文) 총통의 결정으로 정부청사와 관공서 및 공립학교에 조기를 게양하였다. 타이베이101에 아베 총리는 대만의 영원한 친구이며, 대만을 지지하고 우의를 지켜주어 감사하다는 추모 메시지를 게시했다. 중국 시진핑(習近平) 주석은 7월 9일 “아베 전 총리가 총리 재임 중 중국과 일본 관계 개선을 위해 노력했고, 유익한 공헌을 했다. 갑자기 사망한 데 대해 깊은 안타까움을 느낀다”고 개인 명의 조전을 보냈다.  기시다 총리는 국장과 함께 행해지는 각국 정상들과의 조문 외교를 통해 일본에 대한 신뢰를 높일 수 있도록 전력을 다하겠다고 밝혔다. 그러나 공교롭게도 영국 엘리자베스 2세(Elizabeth II) 여왕의 국장과 비교되면서 일본의 조문 외교가 무색해졌다. 결국 아베 국장에는 주요 7개국(G7) 정상의 참석이 무산되었고, 국가 정상으로는 나렌드라 모디(Narendra Modi) 인도 총리, 앤서니 알바니스(Anthony Albanese) 호주 총리가 참석하는 가운데 한국 한덕수 국무총리, 카멀라 해리스(Kamala Harris) 미국 부통령, 완강(萬鋼) 중국 전국인민정치협상회의 부주석 등 700여 명을 포함한 약 4,300여 명이 참석하였다. 알바니스 총리는 “일본, 미국, 호주, 인도 네 나라의 틀인 쿼드(Quad) 대화는 아베 총리의 지도력 없이는 시작할 수 없었을 것”이라고 언급했고, 모디 총리는 아베 총리를 영원히 기억하겠으며 기시다 내각에서도 일본과 인도의 협력 관계를 강화해나가고 싶다고 밝혔다. 미국 해리스 부통령은 아베 총리가 ‘탁월한 세계적 지도자이자 흔들림 없는 미일동맹의 옹호자’였다고 평가하고, 기시다 총리는 아베 총리의 유지를 이어받아 미일동맹의 강화와 ‘자유롭고 열린 인도태평양(FOIP, Free and Open Indo-Pacific)’ 실현을 위해 미일 간 긴밀히 협력하기로 했다.[12]  아베 전 총리의 대표적인 외교적 성과로 평가되는 ‘자유롭고 열린 인도 태평양’ 개념은 아베 제1기 내각에서부터 등장하였다. 지정학적 인식에 기반한 가치 외교는 2006년 11월 제1차 아베 내각의 아소 외무상이 제시한 ‘자유와 번영의 호(自由と繁栄の弧, arc of freedom and prosperity)’에서부터 찾아볼 수 있다. 2007년 아베 총리가 인도를 방문하여 국회에서 인도·태평양이라는 지역 개념을 공식적으로 언급하는 연설을 한 것이 시작이었다. 이후 제2차 아베 내각에서 본격적으로 ‘자유롭고 열린 인도태평양’ 개념이 등장하였다. 2016년 8월 제6회 아프리카 개발 회의(TICAD VI)에서 ‘자유롭고 열린 인도태평양 전략’으로 제시되었다. 일본은 2019년 ‘자유롭고 열린 인도태평양’을 전략에서 비전으로 격상하며 구체화해나갔다. 아베 2기내각에서 기시다 수상은 2012년 12월부터 4년 넘게 외상을 역임했다.[13]  일본이 적극적으로 주도하여 개념화한 ‘자유롭고 열린 인도태평양’은 이제는 미국, 유럽, 아세안 등의 외교정책과 연계되어 확산되었으며, 인도태평양 경제 프레임워크(IPEF), 오커스(AUKUS), 쿼드 등 동지국가(like-minded countries)들과의 다자협력을 강화하는 방향으로 네트워크를 중첩 및 확장해나가고 있다. 일본은 ‘아시아 최대의 해양 민주주의 자유자본주의 국가’이며 ‘세계 최대의 해양 세력이자 경제대국인 미국’과 함께 자유롭고 열린 바다를 만들어가며 인도, 호주, 아세안과의 협력을 강화해나가고 있다. 그리고 이러한 유대를 강화하기 위해 ‘법의 지배와 인권을 존중하고, 민주주의를 뿌리 내리는 것’을 강조한다. 미래를 만드는 5원칙으로 사상, 표현, 언론의 자유, 보편적 가치를 부각하고, 힘이 아닌 법과 규칙(rule)이 지배하는 바다, 자유롭고, 열린, 연결된 경제 네트워크, 문화 유대, 세대 교류를 제시하고 있다.[14]  일본은 공유된 비전과 뜻을 같이하는 동지 국가들과의 협력을 통해 새로운 규칙제정자로서 전 지구적 문제를 관할하는 거버넌스에 적극 참여하는 국제사회 주도국으로 위상을 강화해나가고 있다.[15] 다만 ‘자유롭고 열린 인도태평양’이 갈등과 분열을 더 촉진하고 있는 것은 아닌지, 지역과 세계의 안정과 평화에 기여하고 있는지는 좀 더 장기적인 관점에서 평가할 수 있을 것이다.  일본의 글로벌 가치 외교와 한일관계 그렇다면 한국은 일본에게 가치를 공유하는 동지국인가? 일본 총리의 소신표명연설에서 나타나는 한국에 대한 인식 표현을 살펴보면, 2014년에는 분명 한국은 ‘기본적인 가치나 이익을 공유하는 가장 중요한 이웃 나라’였지만, 2016년 ‘전략적 이익을 공유하는 가장 중요한 이웃 나라’로 가치 공유 부분이 삭제되었다. 2017년, 2018년에는 특별한 언급이 없었고, 2019년 ‘한국은 중요한 이웃나라’, 2020년 ‘매우 중요한 나라’, 2021년 ‘중요한 이웃나라’로 표현되었다. 2022년 10월 3일의 소신표명연설에서는 “한국은 국제사회의 다양한 과제에 대한 대응에 협력해 나가야 할 중요한 이웃 국가입니다. 국교정상화 이래 쌓아온 우호협력관계의 기반을 바탕으로 한일관계를 건전한 관계로 되돌리고 더욱 발전시켜 나갈 필요가 있으며, 한국 정부와 긴밀히 소통해 나갈 것입니다.”라며 협력의 필요성을 강조하고 있다.[16]  2022년 발간된 외교청서에서도 한국에 대해 “한국은 중요한 이웃 국가이며, 대북 대응을 비롯한 지역 안정을 위해 한일, 한미일 간의 연계는 불가결하다.”고 강조하면서 강제 동원과 위안부 문제 등을 이대로 방치할 수는 없으며 국제법에 따른 약속을 지키는 것이 중요하다고 강변한다. ‘한국이 거듭된 국제법 위반의 상태’를 시정할 필요가 있으며, 한국에 대해 이를 위한 구체적인 조치를 즉시 강구하도록 재차 강력히 요구하고 있다고 서술하고 있다.[17] 일본은 법의 지배와 국제법 준수라는 가치를 내세워 한국을 일본이 추구하는 보편적 가치를 공유하는 국가로 규정하고 있지 않다. 일본의 국가이익에 국제법과 국제규범을 원용하고, 이와 상충되는 경우 법의 지배와 규칙 준수를 강조하며 동지국가에서 배제하는 방식이 작동하는 것을 가치외교의 한 측면에서 확인할 수 있다.  일본의 국방력 강화, 헌법 개정의 근거와 필요성, 북한위협에 대한 한미일 협력 강화, 경제외교를 바탕으로 한 일본의 글로벌 위상 강화, 자유롭고 열린 인도태평양과 가치외교의 흐름은 모두 아베 시기에 그 기반이 만들어졌다. 아베 없는 일본이지만, 이후 총리가 누가 되더라도 일본이 전후로부터 벗어나 국제사회 주도국가로 나아갈 수 있도록 자유롭고 열린 비전과 구상을 마련해두었다. 일본은 패전국 정체성과 전후 레짐으로부터 탈각하여 방위력을 강화해나가고, 안보리 개혁을 선도하고 2023년 G7 히로시마 서밋을 개최하며 국제사회에서 국제 규범과 규칙을 설정해나가고자 할 것이다. 불안정한 국제 환경과 다차원적 안보 강화의 국제정세 속에서 새로운 일본에 대응하는 한일관계의 전략 마련이 필요하다.  [1] 毎日新聞. 2022.9.18. ‘岸田内閣支持29%　7ポイント減、3割割る　毎日新聞世論調査’ https://mainichi.jp/articles/20220918/k00/00m/010/143000c (검색일: 2022.10.12.) [2] NHK. 2022.10.11. ‘内閣支持率’ https://www.nhk.or.jp/senkyo/shijiritsu/ (검색일: 2022.10.12.) [3]日本経済新聞. 2022.10.9. ‘岸田内閣支持率5ポイント減35%　共同通信世論調査’ https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA0920Z0Z01C22A0000000/ (검색일: 2022.10.12.) [4] ‘岸田内閣、不支持５０％ 支持横ばい４０％　朝日新聞社世論調査.’ https://www.asahi.com/articles/DA3S15433892.html (검색일: 2022.10.12.) [5] 참고로 기시다 내각에 앞서 약 1년 만에 퇴진했던 스가 내각의 경우 출범 초기 62%의 높은 지지율을 기록하였으나, 1년 후 30%를 기록하여 32%p나 하락하였다. NHK. 2022.10.11. ‘内閣支持率’ https://www.nhk.or.jp/senkyo/shijiritsu/ (검색일: 2022.10.12.) [6] 오승희. 2022.8.1.‘[글로컬 오디세이] 포스트 아베, 기시다의 '조율의 리더십' 성공할까’ https://www.kyosu.net/news/articleView.html?idxno=92208 (검색일: 2022.10.12.) [7] 朝日新聞. 2022.9.11. ‘内閣支持続落41%、過去最低に並ぶ　不支持が逆転　朝日世論調査’ https://www.asahi.com/articles/ASQ9C7SFXQ98UZPS004.html (검색일: 2022.10.12.) [8] 毎日新聞. 2022.9.22. ‘安倍晋三元首相の国葬、どう思う?　反対する三つの理由’ https://mainichi.jp/articles/20220921/k00/00m/040/212000c (검색일: 2022.10.12.) [9] 毎日新聞. 2022.9.22. ‘安倍晋三元首相の国葬、どう思う?　反対する三つの理由’ https://mainichi.jp/articles/20220921/k00/00m/040/212000c (검색일: 2022.10.12.) [10] 内閣府. 2022. ‘故安倍晋三国葬儀について.’ https://www.cao.go.jp/kokusougi/kokusougi.html [11] 岸田文雄. 2022.10.3. ‘第210回国会における岸田内閣総理大臣所信表明演説.’ https://kishida.gr.jp/activity/8390 (검색일: 2022.10.12.) [12] 外務省. 2022.9.26. ‘ハリス米国副大統領による岸田総理大臣表敬及び岸田総理大臣と米国代表団との夕食会’ https://www.mofa.go.jp/mofaj/na/na1/us/page6_000754.html (검색일: 2022.10.12.) [13] 오승희. 2022. “일본의 가치지향 외교 네트워크-인정투쟁, 가치 네트워크, 외교적 위선.” 『일본연구』91, 53-61. [14] 오승희. 2022. “일본의 가치지향 외교 네트워크-인정투쟁, 가치 네트워크, 외교적 위선.” 『일본연구』91, 58-59. [15] 오승희. 2022. “일본의 가치지향 외교 네트워크-인정투쟁, 가치 네트워크, 외교적 위선.” 『일본연구』91, 47-76. [16] 岸田文雄. 2022.10.3. ‘第210回国会における岸田内閣総理大臣所信表明演説.’ https://kishida.gr.jp/activity/8390 (검색일: 2022.10.12.) [17] 外務省. 2022.9.30. ‘外交青書2022’ https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2022/pdf/index.html (검색일: 2022.10.12.)이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.  편집 : 신지영 인턴 오승희 (서울대학교 일본연구소 연구교수)  이화여자대학교에서 정치학과 동아시아학을 공부하고, 정치학 박사학위를 받았다. 일본 게이오대와 대만 국립정치대학에서 방문연구를 수행하였다. 전공분야는 중일관계, 일본 외교정책이며, 주요 연구로 “일본의 가치지향 외교 네트워크: 인정투쟁, 가치 네트워크, 외교적 위선”(일본연구, 2022), “한일국교정상화와 중일국교정상화의 외교전략: 미뤄두기, 쌓아가기, 경계짓기, 다중해석”(일본연구논총, 2022), “과거사를 둘러싼 인정투쟁: 일본 수상담화의 텍스트 네트워크 분석”(국제정치논총, 2021), 『전후 중일관계 70년: 마오쩌둥-요시다 시기부터 시진핑-아베 시기까지』(공저, 2019) 등이 있다.